Lo spunto per questa sorta di “numero zero” del nuovo blog di E&P, dedicato alla politica sanitaria, viene da un disegno di legge ambizioso che commentiamo partendo da un comunicato stampa del Ministero della Salute del 13 gennaio 2026: “Il Consiglio dei Ministri ha approvato il 12 gennaio 2026, su proposta del Ministro della Salute Orazio Schillaci, il disegno di legge delega per la riorganizzazione e il potenziamento dell’assistenza territoriale e ospedaliera e per la revisione del modello organizzativo del Servizio Sanitario Nazionale.” Quale migliore occasione per capire meglio le idee del Governo Meloni in materia di sanità pubblica? Vale la pena di ricordare  che un disegno di legge (ddl) è una proposta di legge che deve essere approvata dal Parlamento, con cui si dà mandato al Governo entro un periodo definito di predisporre una serie di decreti legislativi su una specifica problematica. Una buona proposta di legge delega dovrebbe pertanto fornire principi e criteri chiari per evitare la cosiddetta delega in bianco. Per ragionare sul contenuto del ddl e sulle sue motivazioni, che troviamo qui nel sito del Senato, occorre partire da un'analisi di contesto. Il che renderà questo post un superpost, visto che questa analisi servirà anche per i prossimi interventi. 

Il Servizio Sanitario Nazionale (SSN)  sta attraversando una profonda crisi, vissuta in modo drammatico sia dai cittadini sia dagli operatori. La gestione di questa crisi si deve confrontare con due vincoli importanti e con due pressioni forti. I vincoli importanti sono il sottofinanziamento del SSN e le carenze di personale, legate in una prima fase ai tetti di spesa imposti alle Regioni, ma ormai sempre più legate a fenomeni come la scarsa appetibilità di professioni chiave come quella degli infermieri e degli specialisti nell’area dell’emergenza-urgenza e come la scelta di un numero crescente di professionisti di andare a lavorare nel privato. Le due pressioni forti sono quelle dei costi crescenti legati all'innovazione tecnologica, inclusi i farmaci, e ai bisogni crescenti di una popolazione che invecchia, in cui, di conseguenza, pesa sempre più la presenza di condizioni croniche che, nel tempo, determinano una condizione di non autosufficienza. Ormai da diversi anni il SSN non ce la fa a confrontarsi adeguatamente con questi vincoli e queste pressioni, con gli effetti che sono sotto gli occhi di tutti (dalle liste di attesa alle barelle nei pronto soccorso, per citare le due situazioni di crisi più comuni) che hanno trasformato il tema della salute in quello più sentito dagli italiani, forse ormai superato dalla paura della guerra.

In questo scenario le scelte di politica sanitaria dovrebbero andare in Italia in una triplice direzione:

  • concentrare le attività più complesse e ad alto contenuto tecnologico, quali quelle degli ospedali per acuti,
  • rendere più capillari le attività assistenziali rivolte alle persone con condizioni croniche,
  • rendere più incisive le attività di promozione della salute e di prevenzione delle malattie. 

In effetti, seppure con tanti tentennamenti, la strada presa a sostegno del SSN a partire dagli anni della famigerata spending review del Governo Monti, con il Ministro della Sanità Roberto Balduzzi, è stata proprio questa: razionalizzare l'offerta ospedaliera e potenziare quella territoriale. Da questa impostazione sono scaturiti due decreti ministeriali che hanno regolamentato l'organizzazione dell'assistenza ospedaliera, e cioè il decreto ministeriale (DM) 70 del 2015, e l'organizzazione dei servizi territoriali, e cioè il DM 77 del 2022. Quest’ultimo decreto ha declinato, in termini organizzativi, gli interventi previsti nella Mission 6 (quella della sanità) del nostro Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), approvato il 13 luglio 2021 dal Consiglio dell’Unione Europea, e ha quindi regolamentato, tra le altre cose, le Case della Comunità e gli Ospedali di Comunità. Il modello concettuale alla base della Mission 6 e del DM 77 è quello del cosiddetto Chronic Care Model che aveva ispirato nel 2016 il Piano Nazionale della Cronicità, Piano che aveva dentro di sé tutto quello che poi in quegli atti, PNRR e DM 77, ha trovato espressione.

In questo contesto si è inserita l'attività del Governo Meloni e del Ministro Schillaci, che, con questo disegno di legge, prendono finalmente, o meglio dovrebbero prendere, posizione sul riordino dei servizi del SSN, sia di quelli ospedalieri sia di quelli territoriali. Purtroppo il modo in cui lo hanno fatto è del tutto inadeguato e, peggio, dimostra che l’idea di sanità pubblica che c’è dietro guarda nella direzione sbagliata. 

Arriviamo finalmente ai contenuti, ai difetti e ai limiti del ddl delega sulla “riorganizzazione e potenziamento dell'assistenza territoriale e ospedaliera e revisione del modello organizzativo del Servizio sanitario nazionale” (come recita il titolo).  In termini di impostazione generale, i suoi difetti principali sono:

  • l'assenza di chiarezza sugli obiettivi del ddl,
  • la carenza di motivazioni a supporto delle azioni proposte,
  • la mancanza di chiarezza in moltissimi passaggi del testo,
  • l'assenza di un sostegno economico alle misure proposte 
  • l'incoerenza tra tempi a disposizione e numero di azioni previste.

Il termine previsto per l’approvazione dei decreti legislativi relativi alle 14 azioni proposte è infatti il 31 dicembre e in questo ristretto periodo di tempo sarà difficile approvarne più di uno o due, e questo toglie di per sé senso a tutta l’operazione, vista l’urgenza dei problemi da affrontare. 

Entrando nel merito dei contenuti, il ddl parte già male dal titolo, in cui ipotizza la possibilità di riorganizzare e potenziare contemporaneamente sia l'assistenza territoriale sia quella ospedaliera, quando dovrebbe essere evidente che, nel quadro di vincoli descritto, puoi qualificare entrambe, ma non potenziarle. Anche se, come giusto, nel titolo si parte dall'assistenza territoriale, in realtà è la parte ospedaliera a ricevere di gran lunga maggiori attenzioni. Nell’articolo 2, in cui si declinano le misure proposte, si riserva la prima parte e gran parte del testo all’assistenza ospedaliera, che è anche l’unica a cui si dedica uno specifico finanziamento. Per il riordino ospedaliero si prevede come misura principale, cui si dedica anche (caso unico) un finanziamento, l'istituzione di una nuova tipologia di ospedali, gli ospedali di terzo livello o super ospedali come mi viene da chiamarli. Per il resto sulla parte ospedaliera si danno alcune indicazioni confuse sull’aggiornamento del dimensionamento delle unità operative complesse, sull’introduzione di nuove reti assistenziali e sulla promozione dell’appropriatezza dell’offerta ospedaliera. Si ricava che sotto traccia si sostengono sia l’ospedalità privata sia i piccoli ospedali, elettoralmente importantissimi. Ma dove il ddl “si scatena” è l'istituzione dei super ospedali, di cui si dice che sono strutture di eccellenza con bacino di utenza nazionale e sovranazionale finalizzate a limitare la mobilità sanitaria. Si tratta di ospedali che verrebbero riconosciuti in base ai criteri utilizzati per il riconoscimento degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e delle Aziende Ospedaliero-Universitarie, ospedali che verrebbero finanziati centralmente per lo svolgimento di funzioni di livello nazionale. Potrebbero essere sia ospedali pubblici sia privati e tra questi ultimi sono comprese le strutture riconducibili a fondazioni, associazioni o altri soggetti anche a carattere religioso. Il modello sembra essere quello dell’Ospedale Pediatrico Bambino Gesù che riceve dallo Stato 120 milioni di euro in più all’anno oltre al valore della produzione che viene valorizzata con tariffe premianti. Per questi super ospedali sono già stati stanziati 30 milioni per il 2026, mentre per gli anni successivi andranno fatti i conti.  L’impressione è che si voglia trasferire al livello centrale la gestione della parte “di punta” delle reti ospedaliere regionali, una parte in cui privati e Università sono dominanti. Peraltro, non si capisce né quanti saranno né dove saranno e non si capisce nemmeno come potrebbero frenare i flussi di mobilità da Sud a Nord (motivazione sempre addotta dal Ministro alla loro istituzione) visto che, per come è scritto, il ddl prevede che vengano riconosciuti come super ospedali solo quelli già esistenti, mentre di quelli nuovi al Sud non c’è traccia. 

Il disegno di legge dedica poi uno spazio residuale alla parte territoriale, in cui si enunciano in modo generico  e senza previsione di specifici finanziamenti una serie di linee di intervento da anni al centro delle politiche nazionali senza successo e cioè:

  • il miglioramento del livello di qualità dell’assistenza sanitaria per le persone non autosufficienti;
  • la definizione degli standard assistenziali l’aggiornamento e integrazione della vigente disciplina in materia di cure palliative;
  • la individuazione di criteri organizzativi di riferimento per l’integrazione degli interventi socio-sanitari;
  • l’aggiornamento della disciplina dei servizi relativi alle aree della salute mentale per adulti, della neuropsichiatria dell’infanzia e dell’adolescenza, delle dipendenze patologiche e della salute in carcere
  • e il riordino della disciplina dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta.

Peccato che, dopo il titolo delle azioni sulla sanità territoriale, tenuto conto anche di quanto scritto nella relazione tecnica, c’è poco altro e, soprattutto, non c’è alcun finanziamento. 

La Bozza poi prevede due ulteriori punti, che non si capisce come si leghino al resto

  • la definizione del ruolo delle buone pratiche clinico-assistenziali e organizzative 
  • la promozione del ruolo della bioetica clinica. 

Per venire dalle parti della epidemiologia, della prevenzione e della promozione della salute, il ddl non ne fa alcun cenno, mentre è scomparsa l'azione relativa all'interoperabilità dei sistemi informativi presenti in una prima versione. Due limiti non da poco, in particolare il primo.

In estrema sintesi, se un unico merito questa proposta ce l’ha, è quello di fornire l’occasione per un dibattito politico sul futuro del SSN. Una proposta che purtroppo è ispirata a una visione populista della sanità e, come tale è caratterizzata da un ospedalocentrismo d’altri tempi. Si attendono proposte organiche d’altro orientamento a cui dare, da parte di tutti noi, un contributo.

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