La recente approvazione da parte della Conferenza Stato-Regioni del Piano Pandemico 2025-2029 chiude un lungo ciclo di scrittura, revisione e contrattazione sociale durata almeno due anni (qui il documento per approfondimenti: Repertorio atto n. 50/CSR). Parte delle polemiche che ne hanno frenato l’approvazione nasceva dalle contrattazioni per la definizione delle risorse da assegnare per la sua realizzazione. Questo è stato risolto all’interno della Legge di Bilancio (Legge 207 del 30/12/2024 – Comma 308) assegnando per il periodo del Piano 50 mln per il 2025, 150 mln per il 2026 e 300 mln annui a decorrere dal 2027. Non si commenta qui, mancandone la competenza, se tale budget sia adeguato al mandato del Piano, ma sicuramente è una buona notizia il fatto che si sia sbloccato e ora possa essere considerato un documento operativo su cui le istituzioni e i professionisti coinvolti potranno iniziare a lavorare.

Positiva è anche l’impostazione del Piano dal punto di vista tecnico prevedendo un alto grado di integrazione operativa fra istituti scientifici e articolazioni dello Stato, prevedendo inoltre un meccanismo di organizzazione operativa e valutazione legata a precisi indicatori epidemiologici. Resta da definire il tema della operativizzazione a livello regionale/locale che soprattutto nella preparazione inter pandemica non si deve risolvere in un mero esercizio burocratico.

All’approvazione del Piano, molti commenti politici e riprese giornalistiche sono stati rivolti al fatto che i lockdown non fossero più possibili e che non si potesse più procedere con la decretazione governativa per affrontare emergenze epidemiche. Titoli come Nuovo Piano pandemico del governo, addio DPCM e lockdown (Il Giornale d’Italia), oppure Varato il nuovo piano pandemico. Mai più lockdown e vaccini per tutti (La verità) esemplificano bene il tenore di molti commenti anche di altri giornali o di sezioni specialistiche. Alcuni più prudentemente commentano Niente lockdown “automatici” (GreenMe), senza chiedersi quando mai siano stati automatici.

Il Piano Pandemico 2025-2029

Occorrerebbe quindi vedere più nel dettaglio di che cosa si tratta e se tali commenti siano giustificati. Il Piano Pandemico 2025-2029 è diviso in quattro sezioni e due allegati. Le sezioni iniziano con un’introduzione che descrive il razionale e gli obiettivi, proseguono con pianificazione, risposta, per concludersi con la descrizione delle fasi operative e le analisi da effettuare nelle varie fasi, mentre gli allegati riguardano le distinzioni fra i compiti nazionali (allegato 1) e regionali (allegato 2).

Gli strumenti legislativi

Già nella sezione introduttiva (A.4.1) si indica come l’obiettivo sia quello della riduzione della trasmissione, morbilità e mortalità, ma è nella sezione dedicata alla risposta che si descrivono per primi quelli che sono gli strumenti legislativi e più in generale l’inquadramento normativo. Al punto C.1.1.1 si ricorda l’articolo 77 della Costituzione che conferisce al Governo la facoltà di decretare in casi straordinari di necessità e di urgenza, mentre l’articolo 32 conferisce al Ministro della Salute il potere di ordinanza in materia sanitaria (qui ricordiamo che un’ordinanza ministeriale ha un potere attuativo pari ad una legge e può prevedere sanzioni anche pesanti in caso di violazione. Nella medesima sezione si ricorda anche il Decreto Legislativo 112 del 1998 che attribuisce ai Sindaci il potere di adottare ordinanze urgenti per emergenze locali. Una utile tabella sinottica (Tabella 3) riassume i riferimenti legislativi che formano la base autorizzativa per operare.

L’articolo C.1.1.1 prosegue rammentando che “…Ciò premesso di fronte ad una pandemia di carattere eccezionale, si può presentare la necessità e l’urgenza di adottare misure relative ad ogni settore e un necessario coordinamento centrale, valutando lo strumento normativo migliore e dando priorità ai provvedimenti parlamentari…”  e che “…Il Consiglio dei ministri può deliberare lo stato di emergenza di rilievo nazionale nei casi in cui gli eventi calamitosi previsti o in corso necessitino, per estensione ed intensità, dell’azione coordinata di tutte le componenti e strutture operative previste e di mezzi e poteri straordinari (Art. 24 D.lvo 1 del 2 gennaio 2018)…”. È evidente quindi che non si esclude il ricorso sia agli strumenti legislativi sia alle azioni emergenziali che si rendessero necessarie ed urgenti.

Più avanti (Sezione C.1.2.5 – Coordinamento Nazionale, pg. 71) si precisa che “…Nel momento in cui l’emergenza si manifesta, la linea di difesa civile si attiva con misure di protezione che includono l’istituzione di zone di isolamento o quarantena per limitare la diffusione del contagio…”. Ora la limitazione dell’isolamento e della quarantena per zone potrebbe far pensare effettivamente alla esclusione del riscorso ad un lockdown nazionale. Tuttavia, più avanti nella sezione C.1.2.6 dove vengono affrontati i modelli operativi della risposta sanitaria in contesto emergenziale, si dice esplicitamente che misure di emergenza nazionale possono essere prese, qualora la situazione si aggravasse. E che “…il Consiglio dei ministri, su proposta del Capo del Dipartimento della Protezione Civile (DPC), può deliberare la dichiarazione dello stato di emergenza nazionale, ai sensi dell’art. 24 del D.lgs. 1/2018…”.  

È chiaro che una decisione di tal genere non sarebbe presa leggermente e che sarebbero necessarie tutte le verifiche del caso, non ultima la valutazione dei rischi e dei danni economici e sociali che le misure di quarantena hanno sicuramente provocato durante la pandemia. Ma la possibilità e gli strumenti legislativi sono tutti ancora potenzialmente lì presenti e pronti a “scattare”. 

Il testo del Piano sembra declinare con sufficiente precisione il carattere tecnico della decisione, predisponendo con attenzione sia gli strumenti di sorveglianza, sia le responsabilità tecnico-istituzionale dei numerosi enti coinvolti. Tuttavia, poiché benefici e danni non ricadono equamente su tutti gli strati della popolazione, la decisione rimane squisitamente politica e per questo è bene poter sempre valutare attentamente le varie componenti non solo in termini economici, ma anche sanitari e sociali. 

Ciò non fu fatto nel corso della pandemia di Covid-19 perché colse tutti impreparati, tuttavia alcuni tentativi post-hoc di valutazione furono fatti. In particolare, in Piemonte si valutarono con modelli di previsione dinamica gli effetti delle misure di contenimento rispetto al parametro che allora costituiva un elemento critico dell'assistenza sanitaria, ovvero la soglia di disponibilità dei posti letto attrezzati in reparti di emergenza (lavoro uscito su Scienza in Rete nel 2020). Tale stima fu successivamente confrontata con quanto osservato effettivamente durante quei mesi (Scienza in Rete, 2026). Ebbene, la cosa interessante che è emersa è che le stime dei modelli, con misure di contenimento locali, pur consentendo un controllo del numero di casi in emergenza al di sotto della soglia critica, erano comunque più elevate di quanto osservato. Questo significa che le misure di lockdown (quarantena) stretta e prolungata sono state effettivamente efficaci. Rispetto all’obiettivo ragionevole, all’epoca non si disponeva di strumenti di simulazione a priori, ma ora, in base all’esperienza fatta, si dovrebbe concordare su quale tipo di preparazione modellistica utilizzare per definire misure di sanità pubblica capaci di bilanciare al meglio efficacia e costi. Il Piano parla della possibilità di questo tipo di valutazione, che, invece di essere fatta molto dopo come indicato, può essere implementata come modelli previsionali dinamici in itinere, e indica esplicitamente che l’obiettivo nelle fasi di contenimento (Sezione D1.1.) è la riduzione del parametro R.

In conclusione

Il lockdown, anche quello esteso su scala nazionale, rimane quindi uno strumento possibile per il Piano, attuabile negli inquadramenti legislativi attuali, ma va valutato adeguatamente con strumenti corretti, tenendo laicamente conto di rischi e benefici. Non aiuta invece associare queste misure a qualsiasi altro tema dibattuto, in modo impreciso e generico, come è stato fatto in alcune riprese giornalistiche su questo argomento, solo per attirare attenzione e consenso.   

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