La sentenza sulla Terra dei fuochi: un nuovo ruolo per l’epidemiologia nei procedimenti contro i reati ambientali

Introduzione

Il 30 gennaio 2025 la Corte europea dei diritti dell’uomo si è pronunciata sul caso “Cannavacciuolo e altri contro Italia”,¹ condannando lo Stato italiano per non avere protetto il diritto alla vita degli abitanti di novanta Comuni campani che compongono un’area nota come “Terra dei fuochi”.² 

La pronuncia, diventata definitiva il 30 aprile, riveste un’importanza storica, anzitutto perché racchiude il primo accertamento, a livello giudiziario, di una grave e pluridecennale compromissione ambientale e sanitaria, causata dallo smaltimento illecito di rifiuti tra le province di Napoli e Caserta, nonché dall’inerzia delle autorità statali che non hanno adottato iniziative efficaci per fronteggiare la situazione. In secondo luogo – e guardando al futuro – la sentenza rappresenta un importante precedente per il contenzioso in materia ambientale, trattandosi della prima volta in cui la Corte europea si è spinta in maniera netta ad affermare che i risultati degli studi epidemiologici condotti su un determinato territorio sono sufficienti a dimostrare la violazione del diritto alla vita delle popolazioni che lo abitano; e ciò anche quando, come nel caso di specie, non è possibile o è estremamente difficile dimostrare il nesso di causalità individuale tra l’esposizione al fattore di rischio e la malattia che ha colpito ciascuna singola vittima. Come si vedrà, da questa posizione della Corte scaturiscono una serie di conseguenze giuridiche importanti. Lo scopo del presente contributo è duplice: da un lato, illustrare brevemente la vicenda specifica e le più significative deliberazioni della Corte; dall’altro lato, rivolgere lo sguardo alle implicazioni che la sentenza Cannavacciuolo potrebbe avere per il futuro del contenzioso penale sui danni alle persone causati dall’inquinamento ambientale.

Uno sguardo d’insieme sul caso della Terra dei Fuochi deciso dalla Corte europea

La sentenza riunisce tre diversi ricorsi presentati dal 2014 al 2015 da cinque associazioni di residenti nei Comuni appartenenti alla Terra dei Fuochi, nonché da quarantuno persone fisiche, in parte soggetti che lamentavano di essersi ammalati a causa dell’esposizione alle sostanze tossiche disperse nell’ambiente, in parte famigliari di soggetti deceduti prematuramente per analoghe patologie.

La Corte, in conclusione, ha rilevato la violazione del diritto alla vita, protetto dall’articolo 2 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Cedu), rispetto a sette persone fisiche non ancora decedute, affette da disturbi respiratori o patologie oncologiche, dettagliatamente elencati in una tabella allegata alla sentenza. 

Quanto alla condanna, ai ricorrenti è stato riconosciuto il diritto al risarcimento del danno alla salute, da quantificarsi separatamente. Inoltre, e soprattutto, l’Italia è stata condannata all’adozione di misure di ordine generale, consistenti nella realizzazione di iniziative a tutela dell’ambiente e della salute dei residenti. Si tratta di misure di risk assessment (attraverso la mappatura delle aree inquinante e la misurazione dei livelli di inquinamento), risk management (mediante l’adozione di misure preventive, come per esempio i divieti di accesso alle aree inquinate), misurazione degli effetti dell’inquinamento sulla salute umana, repressione delle condotte illecite, istituzione di un meccanismo indipendente di controllo sulle misure attuate, nonché corretta informazione della popolazione sui rischi in atto.³ A partire dal 30 aprile 2025, l’Italia ha due anni di tempo a disposizione per attuare le misure indicate dalla Corte, sotto la supervisione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa (un organo tecnico-politico che verifica la corretta esecuzione delle sentenze della Corte). Nel frattempo, rimarranno sospesi i settantadue ricorsi proposti da altre circa 4.700 persone che si dichiarano vittime della Terra dei Fuochi: si tratta della cosiddetta procedura pilota, che consente alla Corte, quando accerta una violazione di larga scala per la quale sono stati proposti numerosi ricorsi di identico contenuto, di concedere allo Stato un termine per rimediare ai propri inadempimenti, evitando così di riportare ulteriori condanne.

Dal diritto all’ambiente sano al diritto alla vita. Il cambio di passo della Corte

A partire dalla sentenza López Ostra contro Spagna del 1994,⁴ il percorso tradizionalmente impiegato dalla Corte nel caso di inquinamento diffuso si è basato sul diritto a vivere in un ambiente sano (art. 8 della Cedu), che ha l’indubbio vantaggio di non richiedere la prova dei nessi causali individuali con malattie e/o morti premature. Per esempio, sulla base di questo schema, l’Italia è stata condannata per l’inquinamento prodotto dall’Ilva di Taranto, la cui pericolosità per la popolazione residente è dimostrata dagli studi epidemiologici che hanno messo in evidenza, tra la metà degli anni Novanta e il primo decennio degli anni Duemila, un aumento dell’incidenza di malattie tumorali, cardiovascolari, respiratorie e digestive nella popolazione esposta, anche con effetti mortali (sentenza Cordella e altri contro Italia, 2019)⁵.

Nella sentenza Cannavacciuolo, tuttavia, la Corte imbocca un approccio diverso da quello finora battuto. In sintesi, secondo i giudici di Strasburgo, i sospetti sui rischi per la salute sollevati dalla prima commissione parlamentare di inchiesta sullo smaltimento illecito di rifiuti in Campania, istituita nel 1995,⁶ e poi maturati grazie agli studi epidemiologici pubblicati nel 2004 e nel 2005,^7-9 erano già sufficienti a fare scattare, in capo alle autorità, l’obbligo di proteggere non solo il diritto a vivere in un ambiente sano, ma anche il più rilevante diritto alla vita dei residenti (art. 2 della Cedu). Ciò, ha rimarcato la Corte, anche in forza del principio di precauzione, che impone di adottare misure preventive di fronte a meri sospetti di pericolo per la vita delle persone, posto che altrimenti lo Stato potrebbe beneficiare della propria inerzia per sottrarsi alle responsabilità che gli competono. Inoltre, la sentenza Cannavacciuolo ha affermato per la prima volta il principio in base al quale l’accertamento della violazione del diritto alla vita non richiede necessariamente la prova della causalità individuale, potendo, infatti, poggiarsi esclusivamente su evidenze di tipo epidemiologico. Si tratta di una novità gravida di ripercussioni pratiche. Infatti, secondo la giurisprudenza della stessa Corte europea, dall’articolo 2 della Cedu derivano, a carico dello Stato, quelli che la scienza giuridica definisce obblighi di incriminazione: significa – in termini generali – che lo Stato è chiamato, ex ante, a introdurre norme penali idonee a punire le condotte che violano il diritto alla vita (obblighi sostanziali); ex post, cioè se vi è il sospetto che una violazione si sia verificata, a condurre indagini e celebrare processi che portino alla punizione degli eventuali responsabili (obblighi procedurali). Calati nel contesto ambientale, questi obblighi impongono allo Stato di introdurre norme penali capaci di intercettare gli illeciti ambientali suscettibili di offendere il diritto alla vita, dotarli di sanzioni proporzionate alla gravità dei fatti e, infine, svolgere le indagini e i processi in modo tale che i responsabili siano individuati e puniti e le vittime siano risarcite. Le riforme e le buone pratiche funzionali all’adempimento di questi obblighi dovranno essere realizzate entro due anni dal pronunciamento della Corte e, ovviamente, dovranno essere applicate a reati che avverranno su tutto il territorio italiano, non solo nell’area della Terra dei fuochi. La Corte europea motiva questi obblighi in considerazione dell’importanza del diritto alla vita, che si colloca ai livelli più alti nella gerarchia dei diritti fondamentali previsti dalla Convenzione europea, e dunque comporta che la sua tutela debba essere affidata alle sanzioni più severe di cui dispone l’ordinamento nazionale. Per cogliere l’importanza della novità, basti pensare che per diritti pure fondamentali, ma gerarchicamente inferiori, come il diritto all’ambiente sano ricavabile dall’art. 8 della Cedu, vengono considerate adeguate anche sanzioni di diversa natura, per esempio civili o amministrative.¹⁰ 

La rilevanza della sentenza per la disciplina italiana sui reati ambientali

Un ulteriore aspetto di interesse riguarda il possibile uso della sentenza per rendere finalmente incisive alcune norme già presenti nel nostro ordinamento. La riforma del 2015 ha introdotto nel codice penale un pacchetto di nuovi “ecodelitti” che, si riteneva, avrebbero potuto dare nuova linfa alle indagini per inquinamento lesivo della salute umana: si tratta, tra gli altri, dei delitti di «morte o lesioni come conseguenza dell’inquinamento ambientale» (art. 452-ter) e di «disastro ambientale» (art. 452-quater).¹¹ Purtroppo, malgrado siano trascorsi dieci anni dalla riforma che li ha introdotti, la giurisprudenza su questi reati risulta per ora scarsa, se non del tutto assente, soprattutto per quanto attiene ai fenomeni di inquinamento diffuso ai quali sia possibile ricollegare causalmente l’aumento di determinate patologie nella popolazione esposta. In parte, questo potrebbe essere dovuto alla loro cattiva formulazione testuale e alla conseguente difficoltà di stabilire se e in che modo esse siano idonee a riflettere, sul piano penale, un danno accertato su base epidemiologica, aspetto che diventa dirimente per poterli effettivamente utilizzare in dibattimento. Da questo punto di vista, l’ipotesi che maggiormente potrebbe prestarsi a questo scopo è quella di cui all’articolo 452-quater, comma 2, n. 3, che incrimina il disastro ambientale inteso come «offesa alla pubblica incolumità in ragione della rilevanza del fatto per l’estensione della compromissione o dei suoi effetti lesivi ovvero per il numero delle persone offese o esposte a pericolo». Infatti, proprio l’accento posto sul dato numerico e la conseguente configurabilità di un disastro ambientale-sanitario suggeriscono una possibile valorizzazione probatoria del dato epidemiologico relativo all’aumento dell’incidenza delle malattie nella popolazione osservata. Finora, i tentativi di convogliare questo tipo di evidenze all’interno di fattispecie delittuose si sono basati su forzature interpretative che la Corte di cassazione ha sempre sconfessato.^12,13 Basti ricordare l’imputazione per “strage colposa” nel processo di Porto Marghera¹⁴ e quella per “disastro innominato” di cui al processo Eternit¹⁵.  Ecco allora che, nel prossimo futuro, la sentenza Cannavacciuolo e, segnatamente, l’interpretazione da essa conferita al diritto alla vita potrebbero giocare un ruolo rilevante nel promuovere l’uso dell’articolo 452-quater come capo di imputazione in situazioni d’inquinamento pericoloso per la vita umana, grazie alla cosiddetta tecnica dell’interpretazione conforme, che consente ai giudici nazionali di avvalersi di disposizioni di rango superiore alla legge ordinaria (come i diritti fondamentali della Cedu) per illuminarne il significato. Il pensiero corre alle più svariate forme di inquinamento dell’atmosfera, delle acque e dei terreni, riconducibili all’esercizio di attività d’impresa (industrie, agricoltura, allevamento), allo smaltimento dei rifiuti, al traffico veicolare, agli impianti di riscaldamento a combustione.^16,17 Sul piano delle responsabilità, l’uso del art. 452 permetterebbe innanzitutto di sanzionare le condotte attive dei soggetti che producono inquinamento (per esempio, i proprietari di un impianto industriale). Si pensi al caso Ilva,¹⁸ nel quale non è venuto in rilievo l’art. 452-quater soltanto perché il processo riguarda l’inquinamento prodotto prima della sua entrata in vigore; o anche al caso della Miteni, relativo al rilascio di PFAS nella falda acquifera, anch’esso avviato da una denuncia precedente alla riforma e ricondotto al reato di avvelenamento di acque dalla sentenza emessa dalla Corte d’Assise di Vicenza il 26 giugno 2025.¹⁹ Un aspetto ancora più rilevante, però, è che questo approccio potrebbe essere utilizzato anche per punire eventuali condotte delle autorità pubbliche competenti, che abbiano omesso di disciplinare adeguatamente, o di sottoporre a controlli efficaci, l’attività inquinante. Infatti, l’estensione del reato alle condotte omissive può essere effettuata mediante la clausola di equivalenza tra il “cagionare” e il “non impedire” dettata dall’art. 40, comma 2 del codice penale. Occorre d’altra parte  ricordare che l’accertamento della responsabilità omissiva risulta più gravoso rispetto a quello della responsabilità commissiva: infatti, oltre alla causalità “materiale” o “naturalistica”, cioè il collegamento tra il fattore di rischio e l’aumento di incidenza delle malattie, occorre dimostrare anche la causalità “ipotetica” o “giuridica”, cioè che la tempestiva adozione delle misure omesse avrebbe impedito l’evento o quanto meno ne avrebbe ridotte le conseguenze lesive. Si tratta, comunque, di oneri probatori alla portata dell’epidemiologia, laddove sia possibile stimare, con ragionevole accuratezza, gli effetti positivi sulla salute umana corrispondenti all’azzeramento, o quantomeno alla riduzione, del fattore di rischio preso in considerazione. A tal fine, si potranno integrare i risultati degli studi effettuati direttamente sulla popolazione oggetto del procedimento giudiziario con quelli della letteratura epidemiologica rilevante.  

Conclusioni

La sentenza Cannavacciuolo, oltre ad avere un ruolo fondamentale per l’area della Terra dei Fuochi, ha le potenzialità per promuovere approcci nuovi e rilevanti per la tutela del diritto alla vita, tanto sul piano della prevenzione quanto su quello della repressione di condotte pericolose o dannose, perché: 1. sottolinea la sufficienza della prova epidemiologica nella dimostrazione della violazione del diritto alla vita; 2. richiede allo Stato italiano l’introduzione di nuove norme penali idonee a punire le condotte che violano il diritto alla vita; 3. aumenta da subito l’applicabilità e l’incisività dell’articolo 452-quater nell’ambito di condotte sia attive sia omissive. Come chiarito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, sulle autorità nazionali gravano puntuali obblighi di protezione della salute rispetto alle minacce conosciute o conoscibili sulla base di evidenze scientifiche attendibili. La scelta di quali misure adottare concretamente per ridurre o, laddove possibile, azzerare i rischi dipende da valutazioni di ordine tecnico e politico, che, in prima battuta, spettano ai decisori pubblici, eventualmente sollecitati dalla società civile attraverso petizioni, e non all’autorità giudiziaria. Quest’ultima, però, potrà essere chiamata a valutare la sussistenza di eventuali profili di sottovalutazione o, nei casi più gravi, di volontaria trascuratezza (willful blindness), dunque degli estremi della colpa o del dolo rispetto all’omesso impedimento di eventi lesivi. In questa prospettiva, l’elemento davvero innovativo della sentenza Cannavacciuolo risiede nell’avere individuato nel diritto penale uno strumento imprescindibile per la tutela del diritto alla vita. Ecco allora che, a fronte di situazioni che presentino, anche solo potenzialmente, gli elementi costitutivi del reato di disastro ambientale o di altri reati contro la salute pubblica (come l’avvelenamento di acque nel caso Miteni), l’autorità giudiziaria non potrà sottrarsi al compito di svolgere indagini efficaci e, laddove sussistano gli elementi del reato, irrogare ai colpevoli sanzioni proporzionate. Ciò vale anche per i procedimenti in corso, rispetto ai quali eventuali difficoltà nella dimostrazione della causalità individuale non potranno più giustificare l’archiviazione o sentenze assolutorie. Inoltre, questo approccio valorizza i risultati di studi epidemiologici già condotti come base probatoria per l’avvio di nuovi procedimenti penali, eventualmente sollecitati attraverso esposti presentati dai cittadini che lamentino danni o pericoli per la propria salute derivanti dall’inquinamento delle matrici ambientali. In attesa che il legislatore italiano apporti alla disciplina sugli ecodelitti le modifiche necessarie a incrementarne l’efficacia, sin d’ora i principi enucleati dalla Corte europea rappresentano un punto di riferimento imprescindibile per le Procure della Repubblica e per gli avvocati difensori delle vittime, nella prospettiva di elaborare progetti investigativi di taglio innovativo, capaci di svincolarsi dal dato individuale per fotografare i danni collettivamente arrecati alle popolazioni e verificarne la riconducibilità a condotte attive o omissive di attori pubblici e/o del mondo imprenditoriale.

Conflitti di interesse dichiarati: Stefano Zirulia ha contribuito, in qualità di membro del Centro MacroCrimes dell'Università di Ferrara, alla redazione dell'intervento di “amicus curiae” citato ai §§ 268, 368 e 369, della sentenza “Cannavacciuolo e altri contro Italia”. 

Bibliografia e note

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