Politiche territoriali in un paese di longevi. Verso un policy making multilivello e partecipato

Allineare le politiche sanitarie e sociali ai bisogni emergenti: personalizzazione, partnership e partecipazione

Gli studi internazionali e nazionali sull’invecchiamento sano e attivo mostrano i rischi di uno scollamento tra le intenzioni del legislatore e i processi a livello locale.¹ La frammentazione delle politiche, l’eterogeneità dei territori, la mancanza di raccordo tra livelli di implementazione e le resistenze strutturali e culturali del Paese rallentano l’innovazione sociale, provocano inefficienze e spreco di risorse, ostacolano la realizzazione delle riforme. Personalizzazione, partnership e partecipazione sono principi cardine, ma anche sfide cruciali delle politiche europee² e nazionali³, orientate alla territorialità, ma lontane dalla piena realizzazione, sia in ambito sanitario (DM 77/2022)⁴ sia nell’agenda per l’Active Aging, ancora in attesa di un piano nazionale. Questi principi non operano in modo isolato: la personalizzazione richiede partnership solide e si realizza pienamente solo in un contesto partecipato.

Personalizzare significa conoscere le reali condizioni di vita e attivare dispositivi rispettosi dell’eterogeneità della popolazione anziana e dei modi di invecchiare in territori specifici. Le riforme top-down, improntate alla standardizzazione e a un falso principio di equità, si scontrano con la necessità di adattare nuove regole al sistema reale. Nelle aree interne,⁵ i modi dell’invecchiare sono plasmati da fattori economici, socioculturali e biografici che agiscono sulle traiettorie individuali, esponendo i cittadini più fragili a forme di esclusione e difficoltà d’accesso ai servizi, se non vero e proprio abbandono da parte dello Stato.

La partenership tra attori diversi con responsabilità e obiettivi specifici si realizza attraverso tavoli istituzionali e reti che, ove esistenti, non sempre riescono a funzionare in modo efficace, vuoi per mancanza di visione comune, metodo, dati coerenti e condivisi, vuoi per una cultura diffusa della separazione delle competenze, che ostacola il dialogo intersettoriale. Se la presenza di organismi formali di governance va incoraggiata in quanto ritenuti strumenti indispensabili al raccordo tra politiche e interventi, essi dovrebbero avvalersi di metodi condivisi ed efficaci, disporre di dati aggiornati, completi e confrontabili e misure di monitoraggio e valutazione delle politiche implementate.

La partecipazione dei senior «si riferisce al loro coinvolgimento attivo in un’ampia gamma di attività, che includono tempo libero, eventi culturali, volontariato, impegno politico e interazioni sociali. La partecipazione contribuisce al benessere, al senso di appartenenza e alla qualità della vita delle persone anziane. Arricchisce le comunità tramite la condivisione di conoscenze, esperienze e prospettive differenti. Favorendo la partecipazione, le società possono creare ambienti nei quali le persone anziane si sentono valorizzate ed empowered» (https://ageing-policies.unece.org/themes/13). Per superare l’ageismo diffuso e sviluppare una cultura positiva dell’invecchiamento, la partecipazione dovrebbe essere un valore perseguito da tutti, per tutte le età. La reciprocità, il dialogo, la solidarietà sociale, l’inclusione e la responsabilizzazione di tutti/e, a prescindere dal profilo socioeconomico o dal livello di bisogno, sono prerequisiti della vita democratica di una comunità.

Il contributo propone un approccio metodologico, con il valore aggiunto della ricerca, per ridurre il gap tra policy e pratiche territoriali favorendo la co-progettazione e il monitoraggio partecipato delle politiche locali.

Accompagnare le transizioni nelle aree rurali

Obiettivi e metodo

Nell’ambito del progetto “Age-It – Ageing well in an ageing society” – più precisamente nello Spoke 10, working package numero 5 (WP5) –, una ricerca interdisciplinare territory-based ha indagato le condizioni per una reale applicazione dei principi di personalizzazione, partnership e partecipazione a livello locale, proponendo un metodo dal basso (policy feedback) volto ad allineare le politiche sociali e sanitarie ai bisogni della popolazione lungo il processo di invecchiamento.

Il concetto di transizione ha consentito di leggere come si intrecciano diversi livelli: le transizioni che caratterizzano il corso di vita delle persone (microlivello) e che definiscono un’eterogeneità di bisogni, interessi e desideri emergenti della popolazione che invecchia; i territori, che affrontano transizioni demografiche, socioeconomiche, organizzative rilevanti attraverso le politiche locali (mesolivello), con sensibilità e consapevolezze diverse verso questa popolazione e che dipendono a loro volta dalle macro-transizioni (demografica, digitale, ecosistemica eccetera) determinate dalle politiche a livello nazionale e sovranazionale.

La scelta dei ricercatori è caduta su piccoli centri delle aree interne, poco attenzionate dalla politica (pur essendo il 48,5% dei comuni italiani), ma abitate dal 24,5% della popolazione e con una percentuale di anziani più alta della media nazionale.^6,7 Una popolazione sempre più longeva ma eterogenea richiede in queste aree attenzioni specifiche, risposte e soluzioni peculiari e commisurate al contesto.

Promuovere l’invecchiamento sano, attivo e significativo in queste aree più lontane e meno servite dai servizi pubblici significa accompagnare la collettività, dunque non solo le persone anziane, verso una maggiore consapevolezza, partecipazione e solidarietà intergenerazionale. La ricerca ha coinvolto, quindi, tutti gli stakeholder (cittadini, amministratori locali, servizi sanitari, culturali, associazioni ed enti del terzo settore) con un duplice intento: fornire ai decisori e policy maker informazioni dal basso, articolate e contestualizzate, e innescare processi trasformativi nella comunità locale proprio grazie alle scelte metodologiche effettuate e al loro impatto sui processi in corso.

Lo studio si è avvalso di metodi qualitativi (interviste a 134 cittadini, uomini e donne over 65) e partecipativi (12 incontri di ricerca cooperativa, 12 di co-design di servizi e 6 di sintesi e restituzione) in 6 Comuni situati in aree rurali (Morfasso e Vernasca in Val d’Arda, Meana di Susa e Mattie in Val di Susa, Liveri e Terzigno nella cintura vesuviana), con l’obiettivo di illuminare le sfide sopra elencate e identificare possibili risposte.

La ricerca ha evidenziato le condizioni singolari, di carattere strutturale, culturale, socioeconomico e organizzativo, che ostacolano o favoriscono l’implementazione di politiche locali sensibili all’invecchiamento della popolazione e rispondenti ai bisogni reali. Le domande di ricerca, dunque, corrispondono a interrogativi reali che i policy maker dovrebbero porsi e porre ai loro cittadini e interlocutori:

• Quali esperienze, rappresentazioni, bisogni e desideri vengono espressi dai cittadini che vivono le transizioni dell’invecchiamento, quali il pensionamento, il cambio di residenza, problemi di salute e/o impegni di cura verso familiari e conoscenti, lutti, perdita di autonomia (per esempio, patente), nascita di nuovi interessi e/o abbandono di attività precedenti, potenziale isolamento sociale e solitudine e costruzione di nuove relazioni, perdita o cambio di abitudini nella mobilità (dal guidare l’auto all’uso di mezzi pubblici), e così via?
• Quali sono le possibilità e gli ostacoli che emergono dalle interazioni tra i comportamenti e le scelte individuali (traiettorie biografiche), le risorse, i servizi, le reti e i gruppi presenti nella comunità, di carattere formale e informale, e i vincoli derivanti dal sistema più ampio (leggi, politiche regionali e nazionali)?

Queste domande sono state esplorate nei sei territori, ciascuno con specifiche caratteristiche geografiche, socioculturali, economiche, collocati in tre Regioni (Emilia-Romagna, Piemonte e Campania) che presentano a loro volta politiche sociali, sanitarie, economiche, culturali, del turismo, dei trasporti differenti. Lo studio si è concluso, in ciascuno dei 6 Comuni coinvolti, con momenti collettivi di riflessione e co-progettazione centrati sulle azioni positive emergenti dal processo di ricerca.

Successivamente, attraverso specifici workshop volti alla disseminazione dei risultati e alla verifica della possibilità di ampliare e scalare le proposte all’intero territorio regionale, sono stati coinvolti i governi regionali; più precisamente, gli strumenti di governance partecipativi attivati dalle Regioni. Per esempio, la Regione Emilia-Romagna ha coinvolto il Gruppo Tecnico Misto Anziani (workshop del 14 novembre 2025), mentre la Regione Piemonte ha coinvolto la Cabina di Regia, che ha compiti consultivi e propositivi in materia di invecchiamento attivo (workshop del 21 novembre 2025). L’obiettivo di questi workshop non è solo informare le policy regionali, ma far arrivare la voce dei territori, partendo dal basso, fino al livello nazionale (Piano nazionale per l’invecchiamento attivo). Questo modo di procedere ha messo in luce vincoli, ostacoli e possibilità nelle aree interne selezionate e il ruolo cruciale degli amministratori locali, chiamati a farsi carico di una politica sensibile ai bisogni emergenti, nell’interlocuzione orizzontale e verticale con gli altri policy maker e decisori. Gli amministratori locali sono spesso frenati da vincoli economici (mancanza di risorse proprie a livello locale, specialmente nei comuni con fasce di reddito medio basse), strutturali (mancanza di infrastrutture per l’organizzazione di iniziative e azioni rivolte all’invecchiamento attivo, mancanza di personale amministrativo e prevalenza di personale volontario che dedica il proprio tempo libero agli impegni comunali) e culturali (chiusura, localismo, tradizionalismo, abbandono del patrimonio materiale e immateriale, mancanza di risorse per l’apprendimento permanente di tutta la cittadinanza). La ricerca ha messo in evidenza i seguenti punti di attenzione:

Equità negli approcci alla profilazione dei bisogni: valorizzare/riconoscere l’eterogeneità della popolazione e delle traiettorie di invecchiamento

Disporre di dati aggiornati, coerenti e utili alla profilazione dei bisogni è uno strumento prezioso di programmazione territoriale, ancora sottoutilizzato e con problemi di coordinamento tra settori. Tuttavia, è necessario favorire approcci alla profilazione del bisogno che non riproducano o acuiscano le disuguaglianze e che permettano di cogliere dimensioni realmente significative per le persone che vivono l’invecchiamento. I modelli dominanti, infatti, risentono di bias urbanocentrici,⁸ privilegiano la maggioranza^9,10 e non rappresentano adeguatamente la pluralità delle traiettorie e dei percorsi di invecchiamento, in particolare dei soggetti più a rischio, che non hanno voce e non possiedono le risorse, le esperienze e le conoscenze atte a promuovere un invecchiamento sano e attivo.¹¹ Molte scale di misura sono esclusivamente formulate nella prospettiva dei professionisti della salute e non consentono di rilevare altre dimensioni significative della vita quotidiana e comunitaria, con il rischio di sovrastimare o di sottostimare alcuni bisogni.

Se disporre di dati raccolti sistematicamente consente di misurare le tendenze in maniera relativamente facile e poco costosa, per evitare una semplificazione eccessiva e una sottostima dei bisogni di cittadini che non si rapportano con i servizi,¹² è opportuno integrarli con misure e azioni ad hoc^10,13 che diano il giusto riconoscimento all’eterogeneità delle caratteristiche della popolazione che invecchia.

Lavorare sulle condizioni strutturali per contrastare gli ostacoli all’invecchiamento sano, attivo e significativo nella comunità locale

L’implementazione di politiche locali sensibili e responsive dipende da condizioni di carattere strutturale, culturale e socioeconomico, dalla disponibilità di dati (quantitativi e qualitativi) e dalla capacità interpretativa degli stessi, oltre che dalla capacità di governance, innovazione e visione degli amministratori locali e degli altri stakeholder:

• costruire partnership attraverso le alleanze territoriali e le reti intersettoriali (reti formali, community manager) non significa sostituirsi alle reti informali e intergenerazionali tra cittadini, che vanno sollecitate soprattutto nei casi di forte frammentazione territoriale delle conurbazioni; gruppi intergenerazionali potrebbero avere la funzione di coordinare, raccogliere e segnalare i bisogni all’amministrazione, facilitando la partecipazione dei cittadini nelle decisioni che li riguardano e coinvolgendoli come portatori di competenze e risorse, protagonisti;
• preparare linee guida e inserire nelle politiche e nei piani territoriali voci specifiche e incentivi all’inclusione dei cittadini anziani, introdurre forme flessibili di condivisione di risorse, forme di accountability condivisa, formare il personale al fare rete e alle competenze necessarie per la partnership, sensibilizzare e attivare tutti i soggetti responsabili dell’invecchiamento sano e attivo nei territori;
• prevedere incentivi alle farmacie rurali e ai medici di medicina generale, ma anche a negozianti e imprenditori, sotto forma di sgravi fiscali e altre misure che garantiscano la loro presenza nelle aree interne;
• costruire sistemi di valutazione e monitoraggio rigorosi, sostenibili ed efficaci (forme di valutazione non solo rendicontativa, ma generativa e trasformativa) anche avvalendosi dei rapporti con le università e centri di ricerca e di approcci innovativi alla ricerca stessa;¹⁴
• formare i politici, gli amministratori e i professionisti alle conoscenze e ai metodi per la rilevazione dal basso dei bisogni, per l’acquisizione delle risorse (partecipazione a bandi), con un’attenzione specifica per le situazioni più a rischio, in costante cambiamento, e per il coinvolgimento attivo dei cittadini nella formulazione di politiche, nel disegno di interventi sul territorio e nel portare le proprie competenze dentro la vita di comunità.

Lavorare sulle condizioni culturali e diffondere una cultura positiva dell’invecchiamento

Per contrastare gli stereotipi (ageismo strutturale), l’abitudine (miti, culture locali, senso comune), le resistenze e il perdurare di azioni e categorie insufficienti e superate, servono azioni di sensibilizzazione, educazione, formazione che cambino le rappresentazioni dell’invecchiamento, pur senza negare le vulnerabilità e il bisogno di assistenza, quando presenti. Si tratta anche di combattere l’ageismo interiorizzato e la riluttanza degli anziani a sentirsi soggetti di diritto, a chiedere aiuto e a far sentire la propria voce. Il bias positivo dell’active ageing immagina anziani proattivi e capaci di progettare il futuro,⁷ ma rischia di minimizzare l’eterogeneità delle situazioni e le disposizioni individuali.

Liberare le politiche e le azioni di sistema dall’abitudine e da idee preconcette e stereotipi significa pensare interventi volti ad attivare, sensibilizzare ed educare tutta la popolazione, per modificare gli atteggiamenti che ostacolano l’implementazione di azioni efficaci; identificare le buone pratiche educative e formative per l’invecchiamento attivo,¹⁵ sperimentarle, valutarle e adattarle alle caratteristiche del territorio (beni culturali, paesaggio, memorie locali).

Rafforzare il senso della comunità, che si rivela diverso e specifico per ogni territorio in base alla sua storia e composizione sociale significa investire sulle memorie, sul patrimonio culturale e ambientale, di cui gli anziani sono testimoni e custodi. Le sfide legate alla solitudine^16,17 e alla frammentazione delle reti sociali^18,19 possono essere affrontate con la movimentazione e il riconoscimento dei soggetti più attivi, soprattutto nelle comunità con una forte tradizione di attivismo e volontariato, oppure (ri)costruendo dal basso la coesione sociale, alimentandola attraverso azioni propositive (dopo la pandemia di COVID-19, molte comunità hanno vissuto una riduzione drastica delle attività sociali e la chiusura degli spazi comuni, che non sono stati più riaperti). 

L’uso delle tecnologie può diventare un utile supporto alle relazioni, pur non sostituendole, ma si scontra con reti inaccessibili, costose e gap digitale. Da un lato, dunque, si tratta di (ri)creare e incentivare l’uso di spazi e occasioni concrete di incontro, condivisione, partecipazione attiva; dall’altro, di investire sull’intergenerazionalità per non creare ghetti che marginalizzino gli anziani. Inoltre, l’attenzione per i soggetti più isolati e fragili e per i loro caregiver informali dovrebbe essere condivisa nella comunità e non solo demandata agli amministratori o al sistema dei servizi (incoraggiamento del volontariato locale, sussidiarietà, sostenibilità).

L’intergenerazionalità è una chiave fondamentale del cambiamento culturale necessario: combinare azioni positive rivolte a target di età diverse significa riconoscere tutti i cittadini come risorse (logica win-win). Ai bisogni di socialità e cura delle persone anziane non si risponde solo con servizi adeguati (per esempio, assicurandosi che centri diurni e residenze siano aperti al territorio, non segreganti), ma con azioni che valorizzano e incentivano le relazioni tra tutte le generazioni, in particolare, proprio nelle aree rurali.¹⁴ La creazione di reti sociali eterogenee e miste per età è un antidoto alla riduzione nel numero di contatti propria dell’invecchiamento.^20,21

Rispondere adeguatamente ai bisogni espressi

• Accesso ai servizi. È necessario garantire informazione, orientamento e accompagnamento a tutti i servizi (sociali, sociosanitari, culturali e di altro tipo), che sono spesso poco conosciuti, fraintesi, ritenuti poco accessibili, inaffidabili e lenti nella risposta. Il capitale economico, sociale e culturale del singolo individuo attenua gli effetti della disinformazione, ma perpetua le disuguaglianze.²² Conoscere le opportunità di accesso alla sanità, al welfare,²³ migliorare la consapevolezza e l’uso dei servizi, favorire la pianificazione e mobilizzare risorse nel momento del bisogno sono anche misure che riducono il carico di cura informale erogato a livello familiare.²⁴
• Mobilità. I trasporti nelle aree interne sono essenzialmente privati.²⁵ La conformazione del territorio richiede l’uso dell’auto e rappresenta un problema per chi non guida (più).²⁶ Un sistema di trasporti flessibile e non eccessivamente costoso richiede che si operi un’analisi puntuale dei bisogni e delle risorse, coerente con la conformazione del territorio e la collocazione fisica dei servizi. L’uso della tecnologia e dell’IA può favorire la conoscenza del territorio, delle esigenze di mobilità e di collocazione dei servizi, per garantire flessibilità e personalizzazione.²⁷
• Innovazione nella risposta ai bisogni. Sviluppare modelli di servizio più flessibili – per esempio, a distanza come i teleconsulti – richiede un adeguamento delle reti e della dotazione tecnologica, oltre che delle competenze digitali. D’altro lato, l’innovazione sociale può portare a nuove forme di servizio di comunità (reti di solidarietà, mutuo aiuto, banche del tempo), auto-organizzate dai cittadini con il supporto delle istituzioni locali e dell’associazionismo, gestite da piattaforme e app, ibridando così modalità tradizionali di relazione con modalità virtuali.

Conclusioni: verso un metodo partecipato

Queste indicazioni dovrebbero essere implementate nei territori (come emerso dalla ricerca sopra descritta) e portate a sistema attivando e presidiando processi virtuosi di confronto, conoscenza e disseminazione di esperienze positive, incentivando la formazione alle buone pratiche per l’invecchiamento sano, attivo e significativo a livello di comunità. Le pratiche – che implementano i principi di personalizzazione, partnership e partecipazione – dovrebbero essere co-progettate, monitorate e valutate collettivamente, investendo sulle competenze e la capacità di alleanza tra amministratori e cittadini, ma anche tra gli amministratori locali delle aree interessate (l’unione fa la forza), oltre che su un più efficace raccordo con i policy maker regionali e nazionali.

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Appendice

Tabella A1. Sintesi delle criticità, opportunità e buone pratiche per l’invecchiamento attivo nelle aree rurali.