Gli effetti del Patto europeo su migrazione e asilo sulla salute delle popolazioni migranti

Position paper

Il concetto di confine, ridefinito dal Patto Europeo sull'immigrazione e sull'asilo (European Pact on Immigration and Asylum – EPIMA),¹ introduce nuove forme di esclusione e discriminazione (“geo-sociali”) attraverso:

1. Esternalizzazione delle frontiere: ampliamento dei confini esterni tramite accordi con Paesi terzi.
2. Internalizzazione delle frontiere: detenzione amministrativa all’interno dei territori nazionali.
3. Interiorizzazione delle frontiere: normalizzazione del razzismo strutturale sistemico in Europa.²

L’Associazione Italiana di Epidemiologia e la Società Italiana di Medicina delle Migrazioni ritengono che la tutela della salute delle persone migranti richieda un cambiamento paradigmatico: abbandonare l’attuale approccio securitario in favore di politiche basate sui diritti umani e sull’inclusione. Solo promuovendo modelli basati sulla solidarietà reale, l’uguaglianza e il rispetto dei diritti umani si potranno garantire migliori condizioni di vita e di salute per le persone migranti, nel pieno rispetto dell’articolo 13 della dichiarazione universale dei diritti umani in cui è esplicitato che “ogni individuo ha diritto di lasciare qualsiasi Paese, incluso il proprio, e di ritornare nel proprio Paese”³.

Introduzione

Dopo quattro anni di lavoro, il Parlamento Europeo prima (10 Aprile 2024) e il Consiglio dell’Unione Europea poi (14 Maggio 2024) hanno approvato il Patto Europeo sull’Immigrazione e Asilo (European Pact on Immigration and Asylum – EPIMA)⁴. Tale Patto presenta un insieme di nuove norme per la gestione della migrazione che istituiscono un sistema comune di asilo dell'Unione Europea ed è basato su quattro pilastri: sicurezza delle frontiere, procedure rapide ed efficaci, principi di solidarietà e responsabilità ed integrazione della migrazione nei partenariati internazionali.⁵

La sicurezza delle frontiere esterne viene garantita tramite controlli rigorosi, identificazioni, la creazione di una banca dati (Eurodac) che permette l’identificazione di chiunque entri nell'UE sia con richiesta di asilo sia in maniera irregolare e, una procedura di frontiera con eventuale rimpatrio e sostegno alla reintegrazione, protocolli rapidi in caso di situazioni di crisi o insostenibilità del sistema.

Le procedure di frontiera, finalizzate a stabilire il diritto di ricevere la protezione internazionale, saranno, omogeneamente in tutti gli Stati, più rapide e più severe per chi fa domande abusive o reiterate, così come immediato sarà il rimpatrio per chi non ha diritto alla protezione internazionale. Parallelamente l’EPIMA propone l’armonizzazione degli standard di tutela di assistenza ed accoglienza delle persone richiedenti asilo in tutti gli Stati membri, nonché l’armonizzazione dei criteri per l’ottenimento della protezione internazionale.

Il sistema si fonda su criteri di trasparenza in termini di rendicontazione degli Stati membri impegnati nell’accoglienza e consente agli altri stati di scegliere in che modo contribuirvi (definita solidarietà). Al tempo stesso stabilisce regole omogenee tra gli Stati relativamente alla valutazione ed approvazione delle domande d’asilo (definita responsabilità).

I partenariati internazionali con i paesi di origine e di transito (come Tunisia, Egitto, Libia e Mauritania) dovrebbero mirare a prevenire partenze irregolari, a contrastare il traffico di esseri umani, a favorire i rimpatri e le riammissioni e a promuovere vie di immigrazione regolare.

Diversi Stati membri del Parlamento europeo hanno espresso soddisfazione per il lavoro svolto e i risultati raggiunti.⁶ Va però evidenziato che nel Patto vi è la totale mancanza di un Approccio Person-Centered (APC) della politica migratoria, privilegiando le garanzie per gli Stati membri rispetto ai diritti delle persone migranti. 

Inoltre, questi pilastri nascondono effetti indiretti sulla salute della popolazione migrante, già esposta agli effetti della migrazione stessa, amplificando le diseguaglianze rispetto alla popolazione autoctona.

1. Frontiere e solidarietà - un approccio alla cura non incentrato sulla persona

Sebbene siano citate garanzie procedurali a tutela dei diritti delle persone richiedenti asilo (per esempio, la consulenza legale gratuita garantita per la richiesta di asilo o maggiore attenzione alle persone vulnerabili con esigenze particolari), il meccanismo delineato nel Patto Europeo stravolge il principio di solidarietà⁷, dando la possibilità agli Stati membri che non vogliano essere direttamente coinvolti nell’accoglienza di contribuire finanziariamente versando 20.000 euro per singola persona accolta in altri paesi dell’UE. 

Inoltre, il Regolamento, conferma di fatto i principi del sistema precedente (il cosiddetto Dublino-ter), tra cui l’obbligo di chiedere protezione nello Stato membro di primo ingresso e di rimanerci fino alla determinazione della domanda d’asilo. Ciò rappresenta una forma di solidarietà limitata al contributo economico a favore degli Stati di frontiera, destinato per lo più a finanziare l'esternalizzazione della presentazione delle domande d'asilo e l'accoglienza delle persone migranti.  

D’altra parte, le procedure di confine, rese più rapide in nome dell’efficienza, non garantiscono il rispetto dei diritti, tra cui il diritto alla salute, specialmente per persone affette da patologie croniche o mentali, il cui mancato riconoscimento comporta un rischio di aggravamento delle condizioni di salute che potrebbe essere prevenuto.⁸ Inoltre, il sistema di detenzione che dovrà essere messo in atto avrà dei risvolti verosimilmente dannosi sia per le persone migranti, sia per le comunità in cui sorgeranno i nuovi centri.⁹

Diversamente, un approccio fondato sulla capacità di entrare in relazione con le persone migranti (il cosiddetto APC), richiede l'impegno di modelli esplicativi socioculturali supportati dalla mediazione linguistica e culturale.¹⁰ Tuttavia, dalle poche evidenze disponibili, è emerso che il tempo necessario per impegnarsi in tali attività di natura linguistica e culturale rappresenta una barriera alla loro attuazione, così come la percezione di una disparità di trattamento su base razziale o culturale da parte del personale sanitario, che talvolta opera utilizzando un tono giudicante e un atteggiamento irrispettoso¹¹. L'accelerazione delle procedure di frontiera e la disumanizzazione della persona migrante che emerge dal documento tendono certamente ad amplificare queste due barriere, ostacolando l'applicazione di questo approccio.

2. Ospitalità (tradita?) e procedure di accoglienza (efficienti?): l’esperienza italiana.

In Italia, il Decreto Legge 20/2023 (divulgato come “Decreto Cutro”), convertito nella legge n. 50 del 5 maggio 2023, aveva già introdotto procedure accelerate di frontiera dedicate per richiedenti provenienti da un paese “di origine sicura”. Tuttavia, tale definizione si è rilevata limitante e arbitraria in quanto non può tenere conto delle rapide evoluzioni politiche e socioeconomiche dei paesi di origine¹² e questo può portare a ripercussioni politiche e giudiziarie.

Un altro punto importante dello stesso decreto prevedeva che le procedure di identificazione e dell’esame accelerato delle domande di asilo fossero effettuate in centri di detenzione informale situati potenzialmente in tutte le regioni italiane,¹⁰ nei quali poteva essere disposto un trattenimento amministrativo qualora il richiedente non fosse in grado di consegnare il passaporto o altro documento equipollente, oppure nel caso non prestasse idonea garanzia finanziaria (entrambe le condizioni si verificano nella quasi totalità dei casi).

Su questa base normativa, nel febbraio dello scorso anno è stato ratificato il Protocollo tra il Governo della Repubblica Italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria (GU Serie Generale n.99 del 29-04-2024). Questo documento prevedeva la realizzazione di centri di detenzione amministrativa sul territorio albanese interamente gestiti dal governo italiano, dedicati a coloro che provengono da “paesi sicuri” per i quali è prevista la procedura accelerata per la valutazione della domanda d’asilo.

Un anno dopo la conversione in legge del “Decreto Cutro”, il DM 7 maggio 2024 ha allargato l’elenco dei Paesi sicuri a ulteriori Paesi, includendo quelli da cui proviene la maggioranza delle persone migranti. Ciò ha favorito la possibilità di utilizzare la procedura accelerata nei nuovi CPR albanesi, incontrando lo scoglio del diritto superiore dell’Unione Europea (art 2 bis del D.lvo n. 25/2008, attuazione della direttiva 2013/32/UE), che stabilisce i criteri per designare un Paese come sicuro,¹³ specificando che tale designazione deve valere per l’intero territorio e per tutte le categorie di persone.

La decisione del Tribunale di Roma, deputato alla valutazione delle domande d’asilo, di non convalidare il trattenimento delle persone migranti detenute in Albania, ha interrotto le procedure indicate dall’accordo in più occasioni, esitando nel rilascio sul suolo italiano delle persone coinvolte. Questo ha evidenziato le contraddizioni tra le normative nazionali e il quadro giuridico europeo.¹⁴

La Corte di Cassazione in due sentenze di fine 2024 ha dapprima stabilito che vi sono i presupposti di legittimità affinché il giudice ordinario possa decidere sulla legittimità della designazione quando la lista dei Paesi sicuri sia in contrasto con quella prevista dalla normativa europea. Successivamente ha rimandato alla decisione della corte di giustizia europea le questioni circa il rinvio pregiudiziale, decisione che ci si attende per l’estate del 2025.¹⁵

Fin dall’emanazione del DL 20/2023, convertito poi nella già citata legge 50, è apparso chiaro che, nonostante le specifiche indicazioni emanate poi dal Ministero dell’Interno¹⁶, una procedura accelerata potesse rendere molto difficile l’emersione delle vulnerabilità inapparenti, come nel caso delle vittime di tortura, di tratta o di minori in caso di dubbia età.¹⁰

Al di là dell’esempio dei centri in Albania, con l’approvazione dell'EPIMA (che stabilisce che chi viaggia senza documenti validi verso ciascuno degli Stati Membri deve essere trattenuto nelle strutture di frontiera senza eccezioni di età, comprese le famiglie con bambini) si correrà il rischio che le persone migranti trascorreranno settimane o anche mesi nei centri di detenzione.¹⁷ Inoltre, le persone che non hanno diritto alla protezione rischiano di essere indirizzate direttamente verso le procedure di espulsione, senza la possibilità di seguire percorsi di regolarizzazione diversi, indipendentemente dai permessi medici o dai permessi di ricongiungimento familiare. 

L'EPIMA non prevede alcuna norma sul diritto alla difesa e alla rappresentanza legale durante le procedure amministrative alle frontiere; anche chi riesce a fare ricorso contro il provvedimento di espulsione può incorrere ugualmente nell’espulsione in attesa di una decisione sul loro caso. 

Questo Patto potrebbe causare un pericoloso incremento mirato nel controllo di alcuni gruppi etnici a causa dell'espansione di meccanismi di profilazione¹⁸ e delle nuove procedure di screening per identificare le persone prive di documenti. I controlli possono durare al massimo sette giorni e comprendono l'identificazione o la verifica dell'identità di una persona, l'acquisizione di dati biometrici e una valutazione preliminare della salute e della vulnerabilità attraverso l'accesso a banche dati pertinenti. La banca dati più rilevante (Eurodac) è stata studiata per diversi anni come possibile fonte di profilazione e violazione dei diritti delle persone migranti, in particolare per il rischio di criminalizzazione e stigmatizzazione dovuto all'intreccio tra controllo della criminalità e controllo dell'immigrazione (“crimmigrazione”).¹⁹

L'EPIMA infine consente agli Stati membri di poter essere esonerati dall'applicare le garanzie fondamentali a tutela dei diritti se dichiarano che un Paese terzo sta spingendo le persone verso i propri confini (migration exploitation)

La violenza e la precarietà in cui si trovano le persone che migrano dalla maggior parte di questi Paesi sono ben note, così come sono noti gli effetti sulla salute mentale e sulla salute in generale, tanto durante il viaggio come alle frontiere, dove l'assistenza è spesso affidata a più attori, che a volte si trovano a gestire i traumi causati dai respingimenti.²⁰

3. Detenzione e salute

La detenzione delle persone migranti comporta rischi per tutte le aree di salute, da quella mentale a quella delle malattie croniche e infettive. Periodi prolungati di detenzione peggiorano la loro salute mentale, rendendola comparabile o peggiore rispetto a quella delle persone incarcerate.²¹

Secondo Hans Henri P. Kluge, Direttore regionale dell'OMS per l'Europa: “La mia visione del ‘leave no one behind’ si applica a tutti, comprese le persone rifugiate e migranti, perché il diritto alla salute deve essere tutelato per tutti, a prescindere dallo status”. 

Periodi prolungati di detenzione rappresentano una proiezione sulla popolazione migrante di difficoltà geopolitiche che sono affrontate con un approccio “securitario” e non tengono in considerazione il dovere di un’adeguata attenzione alla sicurezza degli esseri umani cui si rivolgono. Inoltre, sono ormai numerose le evidenze sulle criticità a livello sanitario dei centri di detenzione, legate alla natura incerta e nebulosa della detenzione amministrativa, alle condizioni spesso degradate dei centri e alle enormi barriere di comunicazione che pongono tra le persone detenute e la società.²²

La detenzione può essere applicata nelle procedure di frontiera, ma non esiste alcuna disposizione.

Il trattenimento infatti può essere applicato solo nel rispetto di tutte le garanzie previste dalla Direttiva (UE) 2024/1346 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 14 maggio 2024 recante norme relative all'accoglienza di chi richiede protezione internazionale, ovvero può essere utilizzato solo quando risulta necessario e proporzionato sulla base di una valutazione individuale, come misura di ultima istanza quando non sono possibili misure meno coercitive, e soggetto a controllo giudiziario.²³

In questo contesto, la riforma prevede sia lo sviluppo di linee guida sulle alternative al trattenimento, sia che la Commissione monitori l'applicazione dell'eventuale trattenimento nella procedura di frontiera, garantendo al contempo che il richiedente non si allontani.

Il nuovo Patto prevede l'applicazione generalizzata di procedure accelerate e sommarie, basate sulla provenienza geografica e non sulla storia individuale delle persone. Il rischio di un processo approssimativo e standardizzato è l'aumento generalizzato delle espulsioni, in violazione del principio di non-refoulement, un principio chiave del diritto internazionale stabilito dalla Convenzione di Ginevra nel 1951²⁴.

Molte di queste procedure possono, e in alcuni casi devono, svolgersi necessariamente in aree di confine, in un regime di detenzione.²⁵

02.05.2025

Direttivo AIE

Carla Ancona, Elena Farina, Francesca Mataloni, Cristina Canova, Michele Carugno, Davide Petri, Lorenzo Richiardi, Francesco Venturelli, Francesca Zambri

Consiglio di Presidenza SIMM

Marco Mazzetti, Elisabetta Cescatti, Francesca Ena, Leonardo Mammana, Maria Luisa Mazzetta, Emanuela Petrona Baviera, Valentina Pettinicchio, Cristina Tantardini, Jacopo Testa

Le associazioni e le persone che si riconoscono in questo appello, possono firmarlo direttamente qui:

Bibliografia

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3. https://www.ohchr.org/en/human-rights/universal-declaration/translations/italian
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5. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/story-von-der-leyen-commission/managing-migration-responsibly_en
6. https://x.com/EP_President/status/1778085747108524267
7. https://plato.stanford.edu/entries/solidarity/; Tischner, Józef, 1982 [1984], Etyka solidarności, Paris: Spotkania. 2nd Ed. Translated as The Spirit of Solidarity, Marek B. Zaleski and Benjamin Fiore (trans.), San Francisco: Harper & Row.
8. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20231214IPR15932/provisional-agreement-reached-on-common-asylum-procedures
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