Attualità
08/07/2019

Stato attuale e prospettive della valutazione di impatto sulla salute in Italia

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Introduzione

La Valutazione di Impatto sulla Salute (VIS) è un procedimento che consente di predire gli impatti sulla salute di progetti, piani e programmi, nonché di informare il decisore politico sugli elementi che possono avere conseguenze sulla salute allo scopo di mitigare gli effetti negativi e di massimizzare i vantaggi.1 Si tratta di uno strumento ancora in via di sviluppo sia in ambito internazionale sia in ambito nazionale, le cui origini possono essere fatte risalire alla Carta di Consenso di Göteborg del 1999.2
Questa Rivista riserva attenzione e spazio alla VIS da molto tempo. Nel 2006 E&P pubblicava il primo articolo su una applicazione di VIS al caso di un inceneritore previsto nella piana di Firenze.3 L’articolo suscitò una discussione a livello locale e sulla stessa Rivista.4 Negli anni immediatamente successivi il dibattito in Italia continuava, spingendo verso l’uso della VIS in attesa di sviluppi legislativi, mentre in molti altri Paesi si registravano rapidi e significativi sviluppi sul piano sia metodologico sia applicativo.5-7 Nel contempo la VIS iniziava a trovare in Europa il suo alveo come elemento fondante dell’approccio alla salute in tutte le politiche.8
Nel settore Ambiente e Salute, sulla base del lavoro svolto in due grandi progetti finanziati dalla UE (INTARESE e HEIMTSA), iniziava un approfondimento sistematico sugli approcci valutativi e la definizione di un quadro per la valutazione integrata dell'impatto sulla salute e l’ambiente. Si trattava di riunire e scegliere tra diversi metodi di valutazione per fornire valutazioni integrate a supporto delle politiche.9
Dopo il 2010 in Italia si ravvivava il dibattito che spingeva anche verso l’uso della metodologia VIS a prescindere dagli aggiornamenti legislativi10-11 e in questo contesto si avviavano progetti di studio includenti o centrati sulla VIS, da Moniter12 a CCM-VIIAS13 al LIFE-HIA21,14 oltre ai progetti CCM VISPA e t4HIA che hanno sviluppato strumenti e linee guida.15,16

La situazione oggi

In Italia, nella normativa statale, la VIS è stata introdotta nell’ambito della Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) nel D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, dapprima con il cd. Collegato Ambientale (art. 9 della Legge 28 dicembre 2015, n. 221) e da ultimo con il D.Lgs. 16 giugno 2017, n. 104. La predetta disciplina fa riferimento a linee guida adottate con Decreto del Ministero della Salute del 27 marzo 2019, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 31 maggio 2019. Tali linee guida andranno ora testate in applicazioni reali. Va ricordato che l’ambito di applicazione della VIS prevista nell’art. 23 del Codice dell’Ambiente è limitato a un numero limitato di categorie di progetti.17
Un punto importante da sottolineare è la necessità di valutare gli aspetti relativi alla salute della popolazione nell’ambito dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA). A tal proposito, l’inizio del 2019 ha portato una novità di rilievo: la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 11 febbraio 2019, n. 983,18 indica la VIS come comunque necessaria ogni volta che emerga in sede istruttoria (di AIA) la concreta ipotesi di un rischio per la salute delle popolazioni interessate. Si tratta dell’espressione del principio di precauzione in materia ambientale, ormai inserito a pieno titolo nell’ordinamento (art. 191 TFUE, art.3-ter del D. Lgs. n. 152/2006).
Sullo stesso argomento, merita di essere segnalato anche il recente Decreto Direttoriale del 27 maggio 2019, n. 188, con cui il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ha disposto il riesame dell’AIA ai sensi dell’art.29-octies del D.lgs 152/2006 rilasciata in relazione allo stabilimento siderurgico ArcelorMittal Italia S.p.A. ex-ILVA di Taranto (di cui al DPCM del 29 settembre 2017), a seguito della richiesta formulata dal Sindaco del Comune di Taranto del 21 maggio 2019, «al fine di introdurre eventuali condizioni aggiuntive motivate da ragioni sanitarie previo aggiornamento del Rapporto di Valutazione del Danno Sanitario».19 Si noti che il predetto Rapporto di VDS è da redigere in conformità con il Decreto Ministeriale 24 aprile 2013, emanato in attuazione dell’art.1-bis del Decreto Legge 3 dicembre 2012, n. 207, convertito in Legge 24 dicembre 2012, n. 231, recante “Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell’ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale (DECRETO ILVA)”. Tale normativa, promulgata dopo la Legge della Regione Puglia del 24 luglio 2012 n. 21, ha costituito di fatto un primo tassello in ambito statale per l’introduzione della VIS (ancorché i suoi presupposti e le modalità di svolgimento siano parzialmente diversi e tuttora oggetto di discussione).
Al proposito è importante la volontà del Ministero della Salute di rivedere il decreto interministeriale 24 Aprile 2013, sul quale c’era stato anche un intervento critico su E&P, teso in particolare a evidenziare l’importanza dell’approccio epidemiologico per svolgere le valutazioni di impatto.20
L’occasione è propizia per evolvere verso una vera e propria VIS adatta per l’AIA e quindi centrata sull’impianto soggetto ad AIA, cioè sulle sue emissioni e sulle relative esposizioni, su cui svolgere valutazioni preventive di impatto di scenari predefiniti. Questo riteniamo sia di rilevanza generale e non solo per Taranto. La conoscenza della VIS e la consapevolezza delle sue potenzialità sono oggi diffuse ai diversi livelli dell’amministrazione pubblica, come testimoniano le tante richieste che emergono dal territorio.

Opzioni e prospettive

La VIS è ancora in fase di sviluppo e le sperimentazioni effettuate hanno consentito di apprezzarne le potenzialità e di svilupparne gli strumenti. è peraltro auspicabile un intervento del legislatore (quanto meno a livello nazionale) che estenda la VIS a ulteriori categorie di progetti sottoposti a VIA, nonché ne preveda l’impiego nell’ambito della Valutazione Ambientale Strategica e dell’AIA. Inoltre la VIS può rivelarsi utile anche nell’ambito della pianificazione. Lo stesso gruppo di lavoro sulla VIS della TFAS del Ministero della Salute,21 ha convenuto sulla importanza di dare indicazioni per l’uso della VIS nei piani regionali, come quelli riguardanti l’aria, la mobilità, le acque, i rifiuti. Attraverso VIS effettuate su aree vaste, basate prevalentemente su dati epidemiologici noti, si può per esempio indirizzare l’inserimento di valori più restrittivi per gli inquinanti rispetto alle normative esistenti.
È indubbio che la pianificazione giochi un ruolo importante sulla salute, perché i luoghi dove le persone vivono, lavorano e giocano influenzano molti dei determinanti della salute, da quelli di tipo sociale e quelli individuali. La VIS è quindi uno strumento di ausilio degli amministratori pubblici per progettare e implementare per prevenire e ridurre gli impatti delle attività umane sull’ambiente e sulla salute delle comunità. Lavorare per scenari può permettere di orientare le scelte a valle di valutazioni soprattutto in termini di minore impatto diretto sulla salute e minori costi diretti e indiretti per il servizio sanitario e più in generale per l’amministrazione pubblica.
Per raggiungere gli obiettivi è ineludibile il rafforzamento della partecipazione degli stakeholder in tutte le fasi della VIS, come del resto chiarito fino dalla Carta di consenso di Goteborg in tutte le successive formalizzazioni e documenti guida. Nella fase di screening la scelta di procedere nella VIS dovrà essere condivisa; nella fase di scoping sarà fondamentale il rispetto e la ponderazione dei diversi interessi in gioco; nella fase di valutazione, potrà fare la differenza la realizzazione di studi realmente partecipati; nella preparazione delle raccomandazioni sarà importante la condivisione pubblica su tutti i possibili impatti sulla salute al fine di una loro prevenzione. L’organizzazione della partecipazione dei soggetti interessati e di piani di comunicazione evoluti, sebbene possa già contare su molti metodi e strumenti, si presenta come argomento centrale da approfondire e attuare attraverso sperimentazioni sul campo.
Attività di studio e sperimentazione su tutti gli argomenti menzionati verranno attuate nell’ambito del progetto CCM RIAS (Rete italiana ambiente-salute), successivo al progetto EpiAmbNet.

Conflitti di interesse dichiarati: nessuno.

Bibliografia e note

  1. In argomento, si rinvia a: Cavanna V. Valutazione di Impatto sulla Salute (VIS). Normativa, Linee Guida, Applicazioni Pratiche, Wolters Kluwer Italia, Milano, 2017; Cavanna V. La crescente importanza della Valutazione di Impatto sulla Salute. In Rivista Giuridica dell'Ambiente 2017;3:581; Cavanna V. L’aspetto della salute nell’Autorizzazione Integrata Ambientale. In: Ambiente & Sviluppo, 2017 n. 5, 337; “Recenti sviluppi in tema di valutazione di impatto sulla salute”, in Ambiente & Sviluppo, 2016 n. 11, 723;
  2. WHO European Centre for Health Policy. Health Impact Assessment. Main concepts and suggested approach. Gothenburg Consensus Paper. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe, 1999.
  3. Bianchi F, Buiatti E, Bartolacci S, Linzalone N, Minichilli F, Corti A, Lombardi L. HIA for the location of an incineration plant near Florence: an experience. Epidemiol Prev 2006;30(1):46-54.
  4. Bolognini M, Garetti G, Gulisano M, Paganini M. VIS di Firenze: la parola a quattro medici della Piana. Epidemiol Prev 2006;30(4-5):298-302.
  5. Bhatia R, Wernham A. Integrating human health into environmental impact assessment: An unrealized opportunity for environmental health and justice Environ Health Perspectives 2008;116(8):991-1000.
  6. Harris-Roxas B, Harris E. Differing Forms, Differing Purposes: A Typology of Health Impact Assessment. Environmental Impact Assessment Review 2011; 31(4):396-403.
  7. Kemm J. Health Impact Assessment: Past Achievement, Current Understanding, and Future Progress. New York, Oxford University Press, 2012.
  8. Ståhl T, Wismar M, Ollila E, Lahtinen E, Leppo K. Health in All Policies: Prospects and potentials. Helsinki, Finnish Ministry of Social Affairs and Health, 2006.
  9. Briggs DJ. A framework for integrated environmental health impact assessment of systemic risks. Environ Health 2008;7:61.
  10. Signorelli C, Riccò M, Odone A. La valutazione di impatto sanitario (VIS) nei processi decisionali. Epidemiol Prev 2011;35(2):131-35.
  11. Bianchi F, Lauriola P. VIS, valutazione di impatto sulla salute: una procedura multidisciplinare a supporto delle decisioni in sanità pubblica. Epidemiol Prev 2011;35(2):73-76.
  12. Progetto Moniter: https://www.arpae.it/moniter/
  13. Progetto CCM-VIIAS: https://www.viias.it/
  14. Progetto LIFE-HIA21: http://www.hia21.eu/
  15. Linzalone N, Ballarini A, Piccinelli C, Viliani F, Bianchi F. Institutionalizing Health Impact Assessment: A consultation with experts on the barriers and facilitators to implementing HIA in Italy. J Environ Manage 2018;218:95-102.
  16. Linzalone N, Bianchi F, Curzio O, Serasini L, Natali M, T4HIAProject Working Group. Theory and practice to integrating health in environmental assessment: Synthesis of an experience with stakeholders to deliver a national HIAguideline. Environmental Impact Assessment Review 2019;77:49-59. (Progetto t4HIA: http://www.ccm-network.it/imgs/C_27_MAIN_progetto_416_listaFile_List11_itemName_2_file.pdf)
  17. a) raffinerie di petrolio greggio (escluse le imprese che producono soltanto lubrificanti dal petrolio greggio), nonché impianti di gassificazione e di liquefazione di almeno cinquecento tonnellate al giorno di carbone o di scisti bituminosi, nonché terminali di rigassificazione di gas naturale liquefatto; b) centrali termiche e altri impianti di combustione con potenza termica superiore a 300 MW.
  18. Cavanna V. Valutazione di Impatto sulla Salute: qualcosa di nuovo sotto il sole? (nota a CDS 11 febbraio 2019, n. 983). Ambiente & Sviluppo 2019;6 (in stampa).
  19. Il Decreto 188/19 ha tra l’altro assegnato ad ARPA Puglia, ASL di Taranto e AReSS il compito, nei successivi 90 giorni, di procedere ad adeguare le valutazioni del danno sanitario «avendo a riferimento …i dati sanitari aggiornati agli ultimi anni, segnalando le eventuali criticità e proponendo se del caso la modifica delle condizioni di esercizio attualmente autorizzate per lo stabilimento siderurgico di Taranto, al fine di consentire le ulteriori attività istruttorie in ordine al riesame» (art. 2, c. 3).
  20. Bianchi F, Forastiere F, Terracini B. Valutazioni di impatto sanitario, sorveglianza epidemiologica e studi di intervento nelle aree a rischio. Epidemiol Prev 2014;37(6):349-51.
  21. Task Force Ambiente e Salute istituita dal Ministero della salute con Decreto Direttoriale del 9 novembre 2017.
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