La science policy radicata: il science advisor negli Stati Uniti e l’esperienza COVID-19

La pandemia ha messo in luce l’importanza di una 453_att2.pdfscience policy solida e trasparente, capace di dare conto delle decisioni e di dialogare con i cittadini. Mentre in Italia manca ancora un’attenzione a questi temi,¹ negli Stati Uniti la science policy ha trovato espressione, già a partire dalla Seconda guerra mondiale, nella figura del consigliere scientifico. Arrivato ai giorni nostri non privo di imperfezioni e anacronismi, il modello statunitense è un patrimonio che deve arricchirsi con l’insegnamento della pandemia e trovare il suo posto in una dimensione compiutamente democratica.

Ottant'anni di storia

Furono gli eventi bellici a convincere il presidente Roosevelt della necessità di un sistema di consulenza scientifica che affiancasse il governo.² Nel 1941, Vannevar Bush – ingegnere del MIT – fu nominato direttore dell’Office for Scientific Research and Development e assunse per primo le funzioni poi diventate proprie del science advisor. La guerra e il rapporto con il presidente gli consentirono di agire su entrambi i versanti della science policy: da un lato, affermando il ruolo della scienza come informatrice delle decisioni politiche; dall’altro, avviando una riflessione sui rapporti tra governo e scienziati.
A questo proposito, nel 1945 Bush consegnò un rapporto destinato a rivestire un ruolo cruciale nei decenni successivi. Dalle pagine di Science, The Endless Frontier,³ emergeva una rivendicazione della piena autonomia della scienza, che non escludeva però un sostegno concreto dello Stato in favore della ricerca di base. Le proposte di Bush si scontrarono con quelle contenute in un altro documento, redatto due anni più tardi su incarico del presidente Truman. Il suo autore, il consigliere e sociologo John Steelman, contestava l’idea che gli scienziati non dovessero rendere conto alle istituzioni dello Stato e, al contrario di Bush, riteneva che la scienza andasse sottoposta al normale controllo democratico.⁴
Nel 1950, il consulente William Golden propose invano a Truman di istituire una posizione di consigliere scientifico del presidente, per la prima volta sganciata dall’orbita del Dipartimento della difesa. Solo nel 1957 Eisenhower ruppe gli indugi e, per rispondere alle preoccupazioni nate dal lancio dello Sputnik, nominò il primo science advisor della Casa Bianca. Sotto la sua amministrazione e quella Kennedy, i consiglieri beneficiarono di grande libertà e anche l’architettura istituzionale dello science advice si andò precisando. Dopo la cesura del secondo mandato di Nixon – che abolì tout court il sistema di consulenza – toccò al presidente Ford e a una legge del 1976 istituire definitivamente l’Office of Science and Technology Policy (OSTP). Da allora, questo ufficio della Casa Bianca, diretto dal consigliere scientifico di turno, costituisce la sede privilegiata e più visibile – anche se non unica – in cui si articola la science policy statunitense.
Pur restando centrale per i finanziamenti alla ricerca, negli anni il ruolo del science advisor come referente privilegiato del presidente è stato intaccato dalla proliferazione di comitati di esperti a tutti i livelli. Secondo lo studioso di science policy Roger Pielke, oggi il senso dell’azione del consigliere scientifico sta quindi nella capacità di essere un honest broker,^5,6 ossia un intermediario che non fornisce verità assolute, ma piuttosto illustra le diverse strade percorribili e le rispettive implicazioni. Un profilo che interroga anche il tradizionale approccio statunitense alla science policy.

Quale science policy?

Science, The Endless Frontier, il rapporto pubblicato nel 1945, ha gradualmente assunto la dimensione di testo fondativo. La convinzione che la scienza sia capace di autoregolarsi e seguire la strada verso la verità, presente nel pensiero di Bush e teorizzata da Michael Polanyi e Robert Merton,^7,8 ha consolidato l’idea di una sua alterità radicale nei confronti della politica, del diritto e, in definitiva, della società. I ricercatori, sacerdoti di una scienza speaking truth to power,⁹ sarebbero in grado di produrre conoscenze affidabili, che i policymaker si limiterebbero a recepire in modo neutrale. Divenuto ormai un mantra, il modello della science-based policy è stato abbracciato da molti science advisor e persiste tenacemente.^10,11
È stata la ricerca nel campo degli Science and Technology Studies (STS) a cambiare radicalmente punto di vista. In particolare, Sheila Jasanoff ha messo in evidenza l’inestricabile legame tra conoscenza scientifica e valutazioni normative e ha abbattuto il muro che le separava, dando rilievo ai processi che avvengono alla loro interfaccia. Ne è emerso quello che Jasanoff chiama il modello della coproduzione, secondo il quale ciò che davvero si verifica nelle moderne società della conoscenza è un’edificazione simultanea dell’ordine naturale e di quello sociale. Al flusso unidirezionale dalla scienza alle decisioni politiche si sostituisce dunque una costruzione comune.¹²
Una commistione simile si rivela in tutta la sua complessità negli attuali contesti di scienza post-normale che, nella definizione di Silvio Funtowicz e Jerome Ravetz, sono segnati da incertezza elevata, poste in gioco alte, valori in conflitto e decisioni urgenti: ingredienti che ci sono divenuti familiari nel corso della pandemia.^13,14 In queste situazioni, la prospettiva della coproduzione dispiega tutte le sue potenzialità, poiché riconoscere che non esiste una scienza speaking truth consente di democratizzare le decisioni e rendere trasparenti i reali meccanismi con cui nascono le policy. Un’opportunità che, anche di recente, non è stata colta appieno, poiché in molti casi la tentazione di negare l’incertezza e nascondersi dietro facili verità ha impedito un vero dialogo tra cittadini, istituzioni e ricercatori.¹⁵
Ma qual è stata la consapevolezza delle teorie STS da parte degli science advisor? Il quadro dell’ultimo ventennio è in chiaroscuro: da un lato, è innegabile che essi abbiano avuto coscienza della delicatezza del proprio ruolo; dall’altro, salvo alcune incoraggianti eccezioni, il modello della science-based policy e l’enfasi sull’autonomia della scienza sono apparsi ancora dominanti. John Marburger e Kelvin Droegemeier, i consiglieri scientifici di Bush e Trump, hanno mantenuto un basso profilo, verosimilmente con l’intento di salvaguardare un presidio di science advice anche di fronte alle vere o presunte “guerre” del governo alla scienza. La loro difesa d’ufficio di presidenti che rifiutavano di adottare policy regolatorie (per esempio, sul clima) si fondava proprio sulla logica science-based e ribadiva la necessità che la scienza dicesse una parola definitiva. Questo atteggiamento eludeva un confronto trasparente sull’incertezza e le probabilità e, al contrario, legittimava una selezione politica dei dati.
In risposta alle manipolazioni, Obama ha assicurato che avrebbe restituito alla scienza il posto che le spettava e, con il suo consigliere John Holdren, ha promosso protocolli per la tutela dell’integrità scientifica, intesa come libertà della ricerca dai condizionamenti politici. Per quanto animate da intenti condivisibili, queste iniziative hanno inevitabilmente perpetuato l’idea che la scienza abbia una purezza da difendere da influssi corruttori esterni.¹⁶ Holdren, già docente alla Harvard Kennedy School, ha però mostrato una sensibilità maggiore rispetto a quella di altri consiglieri. In effetti, è a lui che si deve un programma di sviluppo della citizen science vista come strumento per diffondere la cultura scientifica, ma anche come promotrice di un rapporto di fiducia tra istituzioni e cittadini.
Nonostante questo approccio abbia faticato ad affermarsi presso gli science advisor, non va dimenticato che altre istituzioni si sono incamminate già da tempo sulla strada del dialogo e della trasparenza. Nel campo della salute pubblica, un felice esempio è rappresentato dai Centers for Disease Control and Prevention (CDC), che non a caso sono costantemente premiati dai sondaggi come l’istituzione scientifica più apprezzata.

La pandemia e Anthony Fauci

La prima risposta alla notizia della diffusione di un nuovo virus in Cina è stata affidata proprio al CDC. Tuttavia, già il 29.01.2020 la Casa Bianca ha creato una task force del presidente, che ha ben presto oscurato il CDC¹⁷ e ha assunto eccezionale visibilità organizzando briefing in diretta televisiva e alla presenza di Trump. Il suo esponente di spicco è stato senza dubbio Anthony Fauci, immunologo e da oltre trent’anni direttore del National Institute of Allergy and Infectious Diseases (NIAID). Sulla spinta della crisi, Fauci ha fatto le veci dell’appannato science advisor Droegemeier ed è diventato di fatto il consigliere scientifico del presidente. Non si può negare che il suo successo – confermato dagli alti livelli di fiducia di cui tuttora gode – sia stato in parte dovuto al confronto diretto con Trump: sullo stesso palco, i due rivelavano ogni giorno profonde distanze sia sul piano fisico sia su quello del linguaggio. C’è però anche una ragione meno percepibile della popolarità di Fauci, che risiede nello studio dei fondamenti della comunicazione scientifica e nella consapevolezza del moderno ruolo di un consigliere.
È bene sottolineare un fatto non scontato: non è un caso fortuito che negli Stati Uniti ci sia stato Fauci e che sia diventato la voce più ascoltata dai cittadini. La sua chiamata nella task force è conseguenza del suo curriculum di prestigio, ma proprio i decenni di lavoro nelle istituzioni pubbliche lo hanno reso pienamente figlio di una consolidata cultura di science policy, che lui stesso ha poi saputo elaborare e indirizzare verso la trasparenza e la fiducia. A questo ha certamente contribuito anche il rapporto di ascolto che, trent’anni fa, instaurò con malati e attivisti durante la lotta all’epidemia di HIV/AIDS.
Nelle conferenze stampa tenute tra febbraio e aprile 2020, il dissidio fra Trump e Fauci si è concentrato intorno ad alcuni grandi temi: la gravità della minaccia pandemica; la necessità di misure di contenimento e mitigazione, dal lockdown fino all’uso delle mascherine; l’utilità dell’idrossiclorochina o i tempi per lo sviluppo di un vaccino. Non è questa la sede per entrare nel dettaglio del confronto tra i due, ma possiamo sottolineare alcuni caratteri essenziali del “modello Fauci”.¹⁸ Innanzitutto, di fronte a un ondivago Trump, il direttore del NIAID è diventato il vero rappresentante della solidità delle istituzioni, ma non per questo si è posto come portavoce di una scienza autoritaria e dispensatrice di verità. Al contrario, si è mostrato umile e ha ammesso gli spazi di ignoranza o incertezza annidati in ogni snodo del complesso gioco della lotta alla pandemia.¹⁹ Ripetere: «We don’t know», invece che accodarsi agli entusiasmi di Trump, ha reso la sua comunicazione affidabile sul lungo termine, anche di fronte alle correzioni di rotta dovute all’evolvere delle conoscenze.
Come il CDC,²⁰ Fauci ha compreso che di fronte all’incertezza occorre essere trasparenti, senza nascondere i contrasti e le negoziazioni che, nell’ottica della coproduzione, generano le decisioni normative. È qui il cambiamento di prospettiva rispetto all’abituale science-based policy: pur restando aderenti ai dati della scienza, si può dare riconoscimento ai cittadini e a punti di vista e valori differenti. In un contesto post-normale, infatti, è necessario muovere verso una extended peer community aperta a tutti e non solo, autoreferenzialmente, agli scienziati. Con i loro messaggi operativi, che cercavano di bilanciare libertà individuali e responsabilità condivise delegando competenze, Fauci e il CDC hanno dimostrato di credere nei diritti di cittadinanza scientifica.
Tutto ciò non può far dimenticare l’impreparazione²¹ e la polarizzazione a sfondo politico che hanno portato a un pesante bilancio di contagi e decessi. Proprio per questo, gli Stati Uniti sono stati identificati come l’archetipo dei chaos countries, cioè quei Paesi in cui è mancato un consenso sia sulle questioni sanitarie sia su quelle politico-economiche.²² Anche se nell’insieme non si può considerare l’esperienza statunitense come un esempio vincente, l’emergenza COVID-19 è stata un banco di prova per la science policy e, grazie a Fauci, ha portato alla luce l’importanza di una consulenza scientifica radicata e autorevole, ma non autoritaria.

Rifondare la science policy

Fin dalla campagna elettorale, Biden si è presentato come difensore della scienza e i risultati usciti dalle urne nel novembre 2020 sembrano ricalcare un’opposizione tra un’America razionale e una irrazionale. La tendenza a venerare acriticamente Science, The Endless Frontier è ancora forte e non stupisce che Biden abbia citato quel testo nella lettera d’incarico al suo consigliere²³ né che la legge sull’innovazione discussa al Congresso sia nota come Endless Frontier Act. Anche nei primi ordini esecutivi del presidente non è parso di cogliere molto di nuovo rispetto all’appello semplicistico ad ascoltare le verità della scienza.²⁴ 
La distinzione manichea tra pro- e anti-scienza nasconde però una realtà più complessa, nella quale non è in discussione tanto la fiducia nella scienza in sé, che resta notevole,²⁵ quanto piuttosto l’alternativa tra diverse visioni della vita e dei valori. Per questo, condurre una crociata in difesa dei fatti può risultare controproducente perché, come è ben visibile sul tema dei vaccini, alimenta le resistenze. Se si vuole costruire un dialogo, occorre invece cercare un terreno comune, che crei occasioni di coinvolgimento reciproco tra istituzioni scientifiche e società e non ignori preoccupazioni e interessi in gioco.²⁶
In effetti, una percezione di queste sfide sembra essersi fatta strada nei nomi dei consulenti scelti per la Casa Bianca. Continuando ad avvalersi di Fauci come chief medical advisor, Biden ha chiamato come science advisor e direttore dell’OSTP Eric Lander, matematico e genetista. La vera novità è, però, la creazione di un posto di vicedirettore per i rapporti tra scienza e società. Qui Biden ha nominato Alondra Nelson, una sociologa che ha studiato le disuguaglianze e il razzismo nella scienza e che si è mostrata attenta alle ricerche STS. Questa decisione è stata un primo passo per il riconoscimento delle dinamiche al confine tra scienza e società e, forse, un effetto concreto della lezione della pandemia.
Significativamente, negli ultimi mesi l’OSTP si è rivolto alla tutela dell’integrità, ma ha anche esplorato temi inconsueti, come quello dell’equità. È poi particolarmente interessante la consultazione lanciata in ottobre attraverso il portale Challenge.gov, affinché i cittadini propongano idee per una scienza inclusiva e capace di accogliere «prospettive, esperienze, domande e passioni diverse».²⁷ Un’iniziativa di public engagement che ha un valore in sé, ma che si auspica possa anche contribuire a disegnare percorsi di fiducia e a democratizzare la science policy. L’ora di chiudere Science, The Endless Frontier è giunta ormai da tempo.

Conflitti di interesse dichiarati: nessuno.

Bibliografia e note

1. Tavernaro A. La science policy mancante: il COVID-19 in Italia e il dialogo tra istituzioni, scienziati e cittadini. Epidemiol Prev 2021;45(6):456-459.
2. Sulla storia degli science advisor, si veda: Pielke R, Klein R (eds.). Presidential Science Advisors: Perspectives and Reflections on Science, Policy and Politics. Dordrecht, Springer, 2010; Forgione F. La strana coppia. Trump, Fauci e la consulenza scientifica negli Stati Uniti prima e dopo l’emergenza COVID-19. Tesi di Master in Comunicazione della Scienza “Franco Prattico”. Trieste, SISSA, a.a. 2019-2020.
3. Bush V. Science, The Endless Frontier. A Report to the President. Washington (DC), Government Printing Office, 1945.
4. Steelman J. Science and Public Policy. A Report to the President. Washington (DC), Government Printing Office, 1947.
5. Pielke R, Klein R. The Rise and Fall of the Science Advisor to the President of the United States. Minerva 2009; 47(1): 7-29.
6. Pielke R. The Honest Broker. Making Sense of Science in Policy and Politics. Cambridge (UK), Cambridge University Press, 2007.
7. Polanyi M. The Republic of Science. Minerva 1962;1(1):54-73.
8. Merton R. Science and Democratic Social Structure. In: Social Theory and Social Structure. New York (NY), Free Press, 1968, pp. 604-15.
9. Wildavsky A. Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy Analysis. Boston, Little, Brown and Co., 1979.
10. Sarewitz D. The Science Policy We Deserve. Issues Sci Tech 2020;36(4):20-24.
11. Pielke R. A “Sedative” for Science Policy, Issues Sci Tech 2020;37(1):41-47.
12. Jasanoff S (ed.). States of Knowledge. The Co-production of Science and Social Order. London, Routledge, 2004.
13. Funtowicz S, Ravetz J. Science for the Post-Normal Age. Futures 1993;25(7):739-55.
14. Waltner-Toews D et al. Pandemie post-normali. Perché COVID-19 richiede un nuovo approccio alla scienza. Recenti Prog Med 2020;111(4):202-04.
15. Tallacchini M. Establishing a Legitimate Knowledge-based Dialogue among Institutions, Scientists, and Citizens during the COVID-19: Some Lessons from Coproduction. Tecnoscienza 2020;11(1):27-34.
16. Jasanoff S. The Essential Parallel Between Science and Democracy. Seed, 17.02.2009. Disponibile all’indirizzo: https://web.archive.org/web/20090330093038/http://seedmagazine.com/content/article/the_essential_parallel_between_science_and_democracy (ultimo accesso: 28.10.2021).
17. Greenfieldboyce N. As The Coronavirus Crisis Heats Up, Why Isn’t America Hearing from the CDC?. NPR, 25 marzo 2020. Disponibile all’indirizzo: https://www.npr.org/sections/health-shots/2020/03/25/821009072/as-the-coronavirus-crisis-heats-up-why-arent-we-hearing-from-the-cdc (ultimo accesso: 28.10.2021).
18. Per una disamina più approfondita, rinvio a Forgione F. La strana coppia. cit.
19. Tallacchini M. Territori di incertezza: scienza, policy e diritto nella pandemia. In Malvicini M (ed.). Il governo dell’emergenza. Politica, scienza e diritto al cospetto della pandemia Covid-19. Napoli, ESI, 2020, pp. 39-49.
20. Tallacchini M. Tessere nel puzzle della pandemia: per una comunicazione istituzionale secondo complessità. Epidemiol Prev 2021;45(3):135-39.
21. Pielke R. The Incredible Absence of U.S. Science Advice and the COVID-19 Pandemic. The Honest Broker Newsletter, 15.06.2021. Disponibile all’indirizzo: https://rogerpielkejr.substack.com/p/the-incredible-absence-of-us-science (ultimo accesso: 28.10.2021).
22. Jasanoff S, Hilgartner S, Hurlbut JB, Ozgode O, Rayzberg M. Comparative Covid Response: Crisis, Knowledge, Politics. Interim Report. Cornell University, Harvard Kennedy School, 12.01.2021. Disponibile all’indirizzo: https://compcore.cornell.edu/wp-content/uploads/2021/03/Comparative-Covid-Response_Crisis-Knowledge-Politics_Interim-Report.pdf (ultimo accesso: 28.10.2021).
23. Biden J. A Letter to Dr. Eric S. Lander, the President’s Science Advisor and nominee as Director of the Office of Science and Technology Policy. 20.01.2021. Disponibile all’indirizzo: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/a-letter-to-dr-eric-s-lander-the-presidents-science-advisor-and-nominee-as-director-of-the-office-of-science-and-technology-policy (ultimo accesso: 28.10.2021).
24. Yoder K. Why is science so polarizing? Blame the way we talk about it. Grist, 29.01.2021. Disponibile all’indirizzo: https://grist.org/politics/why-is-science-is-so-politicized-blame-the-way-we-talk-about-it (ultimo accesso: 28.10.2021).
25. Leshner A. Trust in science is not the problem. Issues Sci Tech 2021;37(3):16-18.
26. Hilgartner S, Hurlbut J, Jasanoff S. Was “science” on the ballot? Labeling dissent as “anti-science” is bad social science and bad politics. Science 2021;371(6532):893-94.
27. Office of Science and Technology Policy, Challenge.gov. The Time is Now: Advancing Equity in Science & Technology Ideation Challenge. Disponibile all’indirizzo: https://www.challenge.gov/?challenge=ostp-time-is-now (ultimo accesso: 28.10.2021).